В Совете Федерации в рамках дней Пензенской области состоялось заседание Комитета по аграрно–продовольственной политике и природопользованию.
На заседании обсуждались проблемы строительства и реконструкции автомобильных дорог в сельской местности. Была приведена статистика: в селах и деревнях проживает сегодня почти 27% населения России. Только 8 тыс. сел имеют население более 1 тыс. человек. Более половины из 149,1 тыс. сельских населенных пунктов насчитывают 50 жителей, в 16,2 тыс. деревень постоянно проживают менее 5 человек.
На начало 2012 года общая протяженность сельских автомобильных дорог составила 907,1 тыс. км, из которых 852,3 тыс. км – автомобильные дороги общего пользования регионального и местного значения и 54,8 тыс. км – ведомственные и частные автодороги с видом экономической деятельности «сельское хозяйство». Только 76,8% всех сельских дорог имеют твердое покрытие. Ни один субъект РФ не был на 100% обеспечен дорогами–подъездами к сельским населенным пунктам.
В Пензенской области протяженность автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием составляет почти 12 тыс. км, в том числе: 719 км федеральных автодорог, более 3,7 тыс. км региональных автодорог, 7,5 тыс. км местных автодорог. По такому показателю, как плотность автомобильных дорог, Пензенская область занимает 3–е место в Приволжском федеральном округе – 276 км на 1000 кв. км. При этом менее 35% автодорог регионального и муниципального значения соответствуют нормативным требованиям, треть дорог имеют износ более 80%.
Заместитель председателя правительства Пензенской области Вячеслав Орел подчеркнул, что в сельской местности проблема развития дорог и повышения их качества стоит особенно остро и в немалой степени определяет социальное и экономическое развитие села.
В 2013 году более 70% средств областного дорожного фонда, или почти 2,4 млрд рублей были направлены на развитие и сохранение сети муниципальных автодорог. Так, более 90 сел Пензенской области получили субсидии в размере 950 млн рублей на софинансирование капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог общего пользования. Три населенных пункта, не имеющих круглогодичной связи, получили около 154 млн рублей на софинансирование строительства (реконструкции) автодорог местного значения с твердым покрытием. Почти 677 млн рублей было направлено на содержание автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения и искусственных сооружений на них; более 120 млн рублей – на капитальный ремонт и около 421 млн рублей – на ремонт автомобильных дорог. Софинансирование содержания автомобильных дорог общего пользования обошлось в сумму 50 млн рублей.
Из–за дефицита имеющихся ресурсов, считает Вячеслав Орел, пока не удается кардинальным образом изменить ситуацию с качеством автодорог, так как размер субсидий примерно в 10 раз меньше реальной потребности.
Региональные власти ставят перед собой амбициозную задачу по развитию агропромышленного комплекса, для чего в области будут реализованы крупные инвестиционные проекты, связанные с переработкой сахарной свеклы и зерна, промышленным производством мяса птицы и молока. «Рост объемов производства сельскохозяйственной продукции в нашем регионе приведет к увеличению нагрузки на существующую транспортную сеть, и в первую очередь на сельские автомобильные дороги, – заметил Вячеслав Орел. – Только в этом году объем перевозок сельхозпродукции по территории Пензенской области (без учета транзита) составил более 16,2 тыс. тонн в день. А к 2017 году он увеличится до 25,5 тыс. тонн в день, что при существующей системе финансирования дорожного хозяйства неминуемо приведет к ухудшению текущего состояния сельских дорог и критическому уровню износа».
Участники заседания отметили, что вопрос строительства и реконструкции автомобильных дорог в сельской местности является крайне актуальным не только для Пензенской области, но и для многих других субъектов РФ.
По экспертным оценкам, в России из–за высокой степени износа сельских дорог, отсутствия подъездов с твердым покрытием к сельским населенным пунктам потери сельскохозяйственных предприятий составляют ежегодно 200 млрд рублей. По этой же причине пензенские сельхозтоваропроизводители теряют каждый год 2,6 млрд рублей.
Потери от бездорожья оказывают влияние на финансовую устойчивость отечественных сельскохозяйственных предприятий и конкурентоспособность получаемой продукции.
Размер дорожной составляющей в цене конечной сельхозпродукции зависит не только от состояния низовой дорожной сети, ведущей к полям, фермам, селам, но и от состояния и уровня развития региональных и федеральных дорог, по которым эта продукция перевозится к местам сбыта, к городским потребителям. По оценкам экспертов, затраты на перевозки по грунтовым дорогам в 1,8–2,2 раза выше, чем по дорогам с твердым покрытием, и в 3–4 раза выше, чем по дорогам с усовершенствованным покрытием.
Согласно ФЗ № 257 автомобильные дороги местного значения, которые ведут от региональных и федеральных дорог к полям, фермам и населенным пунктам, находятся в собственности муниципальных образований. Дороги, по которым продукция перевозится к административным центрам и крупным перерабатывающим предприятиям, находятся в собственности субъектов РФ, наконец, дороги, предназначенные для межрегиональных и международных перевозок, находятся в федеральной собственности.
Протяженность дорожной сети общего пользования, которая почти в полном объеме проходит по сельской местности, составляет порядка 1 млн 280 тыс. км. Для федеральной сети дорог (порядка 50 тыс. км) утверждены нормативы затрат на финансирование ремонта и содержания. Потребность в финансировании дорожно–эксплуатационных работ на федеральных дорогах, рассчитанная по этим нормативам, составляет порядка 220 млрд рублей. В 2012 году эти работы были профинансированы на 57% (126,1 млрд рублей). В 2013 году затраты составили 80% необходимого объема (182,6 млрд рублей).
Для сети региональных автомобильных дорог нормативы затрат определяются законодательством субъектов РФ. 71 регион утвердил нормативы на содержание дорог, в 65 субъектах РФ утверждены нормативы затрат на ремонт и капитальный ремонт дорог. Общая потребность в финансировании составляет 1,2 трлн рублей. В 2012 году на дорожно–эксплуатационные работы на региональных дорогах субъектами РФ фактически было выделено 163,3 млрд рублей, или не более 14% необходимого объема. Кроме того, на дорожно–эксплуатационные работы на сети местных дорог требуется ориентировочно 450 млрд рублей.
В результате недофинансирования дорожной отрасли только 41% автомобильных дорог федерального значения и 36,3% региональных автомобильных дорог отвечают нормативным требованиям. При этом состояние муниципальных, в том числе сельских, дорог, по статистике, несколько лучше – 53,5% их протяженности находятся в нормативном состоянии. Однако эксперты скептически относятся к этим выкладкам: такая оценка состояния местных дорог скорее связана с недостатками организации работы в муниципальных органах по диагностике дорог, а не с реальным положением дел. В настоящее время 9% региональных дорог и 41% местных дорог не имеют твердого покрытия. В 10 субъектах РФ доля местных автомобильных дорог, не имеющих капитальной дорожной одежды, составляет более 90% общей протяженности.
На заседании отчетливо прозвучала мысль: создание высококачественной и разветвленной дорожной сети в условиях ограниченного финансирования возможно только на основе выстраивания четких приоритетов. Такие приоритеты определены Транспортной стратегией РФ на период до 2030 года. В соответствии с актуализированной Транспортной стратегией к 2030 году предусмотрено увеличение общей протяженности сети автомобильных дорог общего пользования до 1 млн 370 тыс. км, в том числе автомобильных дорог федерального значения – до 80,2 тыс. км, автомобильных дорог регионального значения – до 553 тыс. км, автомобильных дорог местного значения – до 734,4 тыс. км.
Государственной программой «Развитие транспортной системы», утвержденной Правительством РФ, в 2014 году предусмотрено завершение перехода на 100%–ное финансирование ремонта и содержания автомобильных дорог федерального значения по нормативам, и к 2019 году сеть федеральных дорог будет приведена в нормативное состояние. Сроки приведения в нормативное состояние региональных дорог зависят от субъектов РФ. С учетом их финансовых возможностей это перспектива отдаленного будущего.
Реформирование системы финансирования дорожного хозяйства предполагает создание системы дорожных фондов на федеральном уровне с 2011 года, на региональном – с 2012 года, на муниципальном – с 2014 года, а также закрепление в них устойчивых и прогнозируемых налоговых источников: акциза на автомобильное топливо, транспортного налога, неналоговых источников, что позволило реализовать целевой долгосрочный подход к планированию.
Создание стабильных долгосрочных источников финансирования позитивно сказалось на изменении подходов субъектов РФ к формированию доходной базы дорожного хозяйства: в региональное законодательство о дорожных фондах внесены 32 неналоговых источника формирования дорожных фондов.
Многие субъекты РФ активно внедряют механизмы государственно–частного партнерства на региональных дорогах. Успешный опыт применения механизмов ГЧП на региональных дорогах имеют Республика Удмуртия, Кировская область, Пермский край.
Новая схема финансирования показала свою действенность. По данным Минфина России, суммарный объем дорожных фондов субъектов РФ в 2012 году без учета субсидий из федерального бюджета составил почти 536 млрд рублей. При этом фактическое финансирование в 2011 году было на уровне 318 млрд рублей, то есть прирост составил 1,7 раза. В регионах объемы финансирования дорожного хозяйства выросли в 2,1 раза, а в 29 субъектах РФ этот рост составил до 3 и более раз. По информации субъектов РФ в 2012 году суммарный объем строительства, реконструкции и ремонта дорог составил 12,6 тыс. км.
В 2013 году объем финансирования дорожного хозяйства в бюджетах субъектов РФ (без учета Москвы и Санкт–Петербурга) составит более 518 млрд рублей, что на 13,7% больше, чем в 2012 году.
Но беда в том, что из–за обилия проблем, стоящих перед субъектами РФ в различных сферах, задача строительства местных и сельских автомобильных дорог не всегда является приоритетной…
Участники заседания отметили, что существующие критерии предоставления субсидий на строительство дорог в сельской местности не дают возможности многим субъектам РФ принимать участие в строительстве дорог. К этим критериям относятся: численность постоянно проживающих жителей в сельском населенном пункте 125 человек и более; протяженность автодороги, являющейся подъездом от населенного пункта до сети автодорог общего пользования, не более чем 5 км; норматив субсидии из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) 1 км автомобильной дороги с твердым покрытием в размере 10 млн рублей.
В результате, по словам статс–секретаря – заместителя министра сельского хозяйства Александра Петрикова, количество субъектов РФ, желающих принять участие в этой программе, сократилось с 48 в 2011 году до 36 в 2013 году.
И в Минтрансе, и в Минсельхозе считают, что необходимо изменить методику расчета распределения по субъектам субсидий из федерального бюджета на строительство подъездов к сельским населенным пунктам. Для чего нужно отказаться от лимитирующих критериев отбора объектов строительства автодорог к сельским населенным пунктам (протяженность автодороги не более чем 5 км и число жителей в сельском населенном пункте 125 человек), сохранив при этом норматив субсидии из федерального бюджета.
Понятно, что бюджетная обеспеченность органов местного самоуправления оставляет желать лучшего. Поэтому выделение субсидий из федерального бюджета на строительство и реконструкцию подъездов к сельским населенным пунктам стало серьезным стимулом для регионов в деле оказания помощи муниципальным образованиям. Видимо этим можно объяснить тот факт, что в 2013 году, по данным Минтранса, произошло увеличение протяженности автомобильных дорог местного значения практически в два раза.
В 2011–2012 годах из Федерального дорожного фонда было выделено 11 млрд рублей, за счет чего было введено в эксплуатацию более 970 км дорог с твердым покрытием, связавших 431 населенный пункт круглогодичной связью с сетью автодорог общего пользования (для сравнения: на рубеже 90–х годов прошлого века в год вводилось 30 тыс. км сельских дорог с твердым покрытием). В 2013 и 2014 годах на эти цели планируется направить по 7,4 млрд рублей, или 2% средств Федерального дорожного фонда.
По словам директора Департамента государственной политики в области дорожного хозяйства Минтранса России Игоря Костюченко, ведомство завершает работу по корректировке действующей методики и в ближайшее время направит документ на согласование в Минсельхоз, Минфин и Минэкономразвития.
Минтранс предлагает в качестве критерия брать прирост численности населения, имеющего доступ к автомобильным дорогам с твердым покрытием. Объем субсидий будет рассчитываться, исходя из численности населения, проживающего в сельских населенных пунктах, не обесепеченных связью с автомобильными дорогами общего пользования с твердым покрытием. Ключевой момент: перечень объектов регионы будут определять самостоятельно, а критерием, который позволит оценивать целевое и эффективное использование средств, станет количество жителей, имеющих доступ к дорогам с твердым покрытием.
В Минсельхозе считают целесообразным, чтобы средства, получаемые дорожными фондами от уплаты акцизов сельхозтоваропроизводителями, направлялись на строительство автодорог–подъездов к производственным объектам, а суммы акцизов, поступающие от сельского населения, направлялись на строительство в том числе и внутрипоселковых дорог.
Заместитель председателя Совета Федерации Вячеслав Штыров также акцентировал внимание на проблеме удаленности сельхозпредприятий от потребителей. По его мнению, за счет дорожных фондов можно организовать строительство дорог к промышленным объектам по схеме государственно–частного партнерства. «Там непаханое поле, считаю, что в сельской местности надо дать особые льготы при реализации проектов на основе ГЧП. А субъектам РФ необходимо предоставить право самостоятельно формировать и утверждать перечень строительства автодорог к сельским населенным пунктам», – заявил сенатор.
По итогам обсуждения Комитет СФ по аграрно–продовольственной политике и природопользованию принял рекомендации в адрес профильных министерств.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»

05.12.2013