В Госдуме по инициативе Комитета по земельным отношениям и строительству прошел «круглый стол», посвященный обсуждению проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе». Депутаты Государственной думы, члены Совета Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти, Администрации Президента РФ, Счетной палаты обсудили новые подходы к формированию и размещению заказов для государственных и муниципальных нужд.

Не оправдавший надежд

Тезис о необходимости создания федеральной контрактной системы (ФКС) был озвучен осенью 2011 года председателем Правительства РФ: «Мы должны сформировать такую систему, которая снизит коррупцию, обеспечит максимальную прозрачность, начиная с планов закупки и заканчивая исполнением контрактов. В законодательстве регламентирован только этап размещения государственного заказа, при этом растет число и объем неконкурсных процедур, все больше контрактов заключается с единственным исполнителем. Абсолютно не урегулирован такой этап госзакупок, как планирование. Отсутствуют понятные механизмы контроля исполнения контрактов и мониторинга полученных результатов. В итоге создается благоприятная среда для коррупции, необоснованно увеличиваются сроки исполнения заказа, многократно завышается реальная стоимость контрактов. В погоне за так называемым освоением бюджетных ресурсов государство и налогоплательщики несут огромные издержки».
Была поставлена задача максимально повысить эффективность управления закупками именно сейчас, когда возросли риски в мировой экономике. Другими словами, гарантировать исполнение важнейших обязательств государства перед обществом, опираясь на внутренние источники роста.
В 2011 году Минэкономразвития России начало масштабную реформу всего закупочного законодательства. Первый элемент реформы был связан с законом о закупках госсектора ФЗ № 223 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», вступившим в силу 1 января 2012 года. Данный закон задал информационные стандарты в государственном секторе экономики, обеспечил прозрачность условий и предсказуемость решений в закупочной деятельности организаций с государственным участием, стимулировал конкуренцию, позволил снизить издержки при реализации крупных проектов, в том числе в инфраструктуре, открыл доступ к заказу госсектора новым поставщикам, включая малые компании.
Второй элемент – разработанный Минэкономразвития России законопроект о ФКС, призванный заменить действующий ФЗ № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», вступивший в силу с 1 января 2006 года.
За шесть с половиной лет ФЗ № 94 не раз подвергался критике, многократно изменялся и дополнялся (достаточно сказать, что в его развитие было принято 30 федеральных законов), однако все сходятся во мнении, что ФЗ № 94 позволил сложиться институту закупок на основе открытости информации, четко прописанных процедур и механизмов, а также санкций за их нарушение. До его появления в каждом субъекте РФ действовали свои правила и местные законы о госзаказе, а порядок удовлетворения государственных нужд регулировался на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. К 2005 году назрела необходимость наведения порядка в этой сфере, так как коррупционные скандалы, связанные с чиновниками разных уровней, показали, что дискриминация участников размещения заказов в основном наблюдается в ходе проведения торгов.
ФЗ № 94 впервые на законодательном уровне ввел единый порядок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг как для государственных, так и для муниципальных нужд. Это облегчило доступ к торгам поставщиков по всей стране, создало предпосылки для формирования единого рынка госзаказа, позволило проводить общественный контроль за расходами государства.
ФЗ № 94 задумывался как антикоррупционный закон и был ориентирован прежде всего на борьбу с коррупцией, не уделяя должного внимания качеству результатов закупочной деятельности. Именно в целях борьбы с коррупцией закон существенно ограничил полномочия заказчиков, что в конечном итоге привело к отсутствию ответственности за исполнение контракта и качество результата. Главным критерием эффективности для чиновников стала низкая цена и, соответственно, экономия бюджетных средств. Однако эта экономия была мнимой, так как начальная цена контрактов зачастую была завышена, иногда в несколько раз. В итоге заложенные в законе механизмы привели не только к низкой эффективности государственных закупок, но и к отсутствию конкурентной среды. У заказчиков отсутствовала мотивация к эффективному использованию бюджетных средств, к достижению наилучших результатов. Напротив, главной целью для чиновников стало освоение бюджетных средств в срок и в полном объеме согласно установленной процедуре, а вопросы качества, сроков, объемов приобретаемых товаров, работ или услуг не были приоритетными.
По данным Минэкономразвития России, в 2011 году не состоялись 64% всех аукционов и 57% конкурсов; 59% закупочного бюджета составили закупки у единственного поставщика, то есть без проведения торгов.
Причина кроется в том, что действующее законодательство отвечает только на вопросы, как закупать, как отбирать поставщиков, но не на вопрос, зачем совершается конкретная закупка и какой ожидается результат. На практике это приводит к абсолютно неоправданным покупкам чиновниками предметов роскоши, с одной стороны, и к плохому питанию в детских садах, некачественным медикаментам и оборудованию в больницах, отвратительному качеству ремонта дорог – с другой.

Три кита ФКС

Закон о ФКС развивает принципы информационной открытости ФЗ № 94. По замыслу разработчиков, создание федеральной контрактной системы должно существенно повысить эффективность бюджетных расходов. Государственные закупки – это около 6 трлн рублей ежегодно. Закупки государственного сектора – госкорпораций, естественных монополий, компаний с государственным участием – это еще порядка 7 трлн рублей в год. В итоге можно говорить о
13 трлн рублей ресурсного спроса, который должен подталкивать нашу экономику к диверсификации. Новая контрактная система должна регламентировать и структурировать все этапы прохождения закупок, сделать их более прозрачными, понятными и доступными для общественного контроля.
По словам заместителя министра экономического развития РФ Михаила Осеевского, в настоящее время в России удалось создать единую экономическую, правовую базу, регламентирующую проведение госзакупок на всех уровнях власти. «В 2011 году более 200 тыс. заказчиков провели около 2 млн тендеров и аукционов. В стране работают десятки тысяч поставщиков товаров и услуг».
Закон о ФКС впервые определяет государственный заказ как самостоятельную сферу регулирования, обеспечивает законодательное единство всего цикла государственных закупок. Основные элементы ФКС:
1) прогнозирование и планирование; 2) осуществление закупок; 3) контроль и аудит исполненных контрактов, – три кита, на которых стоит закон о ФКС. Идеология федеральной контрактной системы – нацеленность на результат. Только так возможно обеспечить высокое качество исполнения публичного заказа, установить справедливые цены и ликвидировать многомиллиардные коррупционные схемы.
Сейчас на официальном сайте закупок публикуется только информация о совершаемых в настоящий момент или уже завершаемых закупках. В перспективе будет публиковаться полная история совершения каждого заказа: от момента включения закупки в план до завершения аудита контракта, включая полное обоснование всех действий заказчика.
«Принципиальный момент связан с планированием и прогнозированием, которые позволяют понять, что и в каких объемах будет закупаться в рамках федеральной контрактной системы. Потенциальные поставщики смогут сформулировать свою стратегию, сконцентрировать финансовые средства для участия в конкретном конкурсе. Сегодня такой информации нет, и только в этом году появились первые планы–графики. Данные меры позволят усилить конкуренцию и увеличить количество участников конкурса. Сейчас среднее количество участников по всем видам процедур – конкурсам и аукционам – меньше трех, это очень мало», – подчеркнул замминистра.
Законопроект «О федеральной контрактной системе» предполагает, что основной формой размещения заказов будет не аукцион, а конкурс, то есть переход к фактору выбора по принципу: цена–качество. Вводятся новые способы осуществления закупок – двухэтапный конкурс, конкурс с ограниченным участием и запрос предложений. Эти способы закупок при условии добросовестности и компетентности заказчика позволят более идентифицированно подходить к определению предмета закупки и эффективно расходовать средства, выделяемые на государственные и муниципальные нужды.
Руководитель Федерального дорожного агентства Анатолий Чабунин рассказал о ситуациях, когда проведение конкурса бессмысленно, и привел в пример участок дороги в районе поселка Теплый Ключ в Якутии. «Работы по содержанию этого участка выполняет единственное автодорожное предприятие. Более тысячи километров до Магадана в одну сторону, и до Якутска – в другую. Кто сюда пойдет? Главное – контролировать качество выполняемых услуг».
Анатолий Чабунин положительно отозвался о предусмотренной законопроектом возможности одностороннего расторжения контракта как по инициативе заказчика, так и по инициативе поставщика. В законопроекте указаны все возможные случаи. Сейчас заказчики годами не могут через суд расторгнуть контракт с исполнителем, который не выполняет своих обязательств. «Одностороннее расторжение договора – это хорошо, но кто будет выполнять работу, пока ситуация не отрегулирована? Кто будет временным подрядчиком?» – задал вопрос руководитель Росавтодора.
В Госдуму поступило большое количество жалоб и обращений на проведение открытых аукционов в электронной форме. Парадокс: в отличие от процедуры обычного аукциона в электронном существует больше способов, ограничивающих возможности конкретного поставщика в участии в аукционе, путем блокировки его доступа в Интернет как силами оператора электронной площадки, так и внешним пользователем системы, однако доказать, по чьей вине произошел сбой, очень сложно.
Минэкономразвития России вынуждено признать, что электронные аукционы практически не работают и контракты заключаются по первоначальной цене, выставленной заказчиком. Директор департамента развития ФКС Министерства экономического развития РФ Лариса Некрасова прокомментировала это так: «В 2011 году мы сэкономили 11% бюджетных средств на электронных торгах и 10,9% – на конкурсах, что практически одно и то же. В 2009 году цифры по эффективности были гораздо выше, хотя электронные аукционы не проводились. Таким образом, выбор способа размещения заказа не отражается на эффективности размещения бюджетных средств».
Продолжая тему электронных торгов, руководитель Росавтодора Анатолий Чабунин отметил, что в законопроекте о ФКС не отражены особенности размещения заказов на строительство линейно–протяженных объектов. «Мы считаем, что эти объекты не должны размещаться на электронной площадке, так как происходит размывание ответственности заказчика в условиях, когда нельзя исключить недобросовестные действия. В новом законе о ФКС надо учесть эту особенность. Например, в США ведется рейтинг подрядных организаций, и на высокотехнологичный объект приглашаются организации только из верхних строчек рейтинга. У нас же тендер на строительство тоннеля может выиграть организация, которая построила два коровника. Нужно найти баланс между конкурентной средой и ответственностью заказчика», – заявил Анатолий Чабунин.
Председатель Комитета по земельным отношениям и строительству Алексей Русских отметил, что в законопроекте не удалось в полной мере изменить принципиальный подход к регулированию закупок, перейти от детального регулирования процедур и контроля за ними к предоставлению большей свободы заказчику и возложению на него ответственности за результат. Сохраняется обязанность проводить открытые аукционы в электронной форме в случае закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, утвержденный Правительством РФ. Можно сделать вывод, что преимущественной формой закупки останется электронный аукцион со всеми присущими данной процедуре в настоящее время недостатками, в том числе программного и технического характера».
Алексей Русских считает, что в законопроекте нет конкретных норм об ответственности заказчика за недостижение результата закупки. «Надзор и контроль за соблюдением требований законопроекта преимущественно будет осуществляться на стадии планирования закупок и отбора поставщиков. Считаю, что ко второму чтению работа над законопроектом должна вестись в первую очередь по данным направлениям», – отметил Алексей Русских.
Заместитель министра регионального развития РФ Илья Пономарев посетовал на то, что «при проведении конкурсов на строительство крупных объектов приходится часто иметь дело не с торговлей товаром, а с торговлей обещаниями. И здесь очень существенное значение имеет, кто обещает выполнить эти работы. Сегодня у государственных заказчиков нет мотивации эффективно выполнять свою работу. Поэтому необходимо создавать институты мотивации, способные повысить эффективность федеральной контрактной системы». «Уже сейчас Минрегионразвития России разрабатывает новые нормативы, которые позволят повысить эффективность принятия решений и снизят издержки при выполнении строительных и ремонтных работ. Для этого внедряется система контрактов жизненного цикла, которая может применяться при строительстве инфраструктурных проектов и социально значимых объектов», – сказал Илья Пономарев.
Заместитель председателя комитета Совета Федерации по экономической политике Юрий Росляк рассказал о предложениях, подготовленных рабочей группой СФ. В частности, он сказал: «Федеральная контрактная система должна устанавливать единые правила для федерального, регионального и муниципального бюджетов, учитывая права и полномочия каждого уровня власти. Эти правила должны дополнять общие положения законопроекта. Необходимо создать информационную систему учета выполнения госконтрактов, а также сформировать базы данных с указанием номенклатуры товара и базовых цен предполагаемой закупки. Чтобы информационная система заработала, потребуется ввести государственный классификатор товаров и услуг, увязанный с кодами бюджетной классификации. Это позволит сопоставлять уровни цен, достигнутые по результатам конкурсов и аукционов, с базовой стоимостью работ. Такая практика применяется во многих развитых странах, и со вступлением в ВТО наши коды должны совпадать с иностранными».
Важной новеллой законопроекта является совершенствование порядка формирования начальной (максимальной) цены государственных и муниципальных контрактов, одного из самых проблемных этапов при осуществлении госзаказа. Законопроект предусматривает восемь методов определения цены расчетным способом в зависимости от характера и условий проведения закупки.
Законопроект предлагает ужесточить ответственность заказчика, который будет нести дисциплинарную ответственность, вплоть до увольнения, за нарушение требований к определению начальных цен контрактов, а также за ненадлежащую реализацию планов проведения закупок.
Предусмотрены меры, направленные на борьбу с демпингом: в случае снижения потенциальным участником своего предложения более чем на 25% от начальной цены он должен обосновать свое решение. Если он является членом СРО, должен получить заключение саморегулируемой организации. В любом случае для такого участника будет установлена повышенная ставка обеспечения исполнения контракта в размере более 30% от его суммы.
Федеральная контрактная система предполагает создание контрактных служб, если сумма контракта превышает 100 млн рублей, и введение должности контрактного управляющего, если объем закупок не превышает этот порог.
В законопроекте заложены нормы, направленные на формирование института общественного контроля в сфере государственного заказа, что особенно важно в условиях участившихся случаев нецелевого расходования бюджетных средств заказчиками работ. Уже сейчас, до введения ФКС, предусмотрен общественный контроль на закупки свыше 1 млрд рублей. По данным Минэкономразвития России, по состоянию на 1 мая заключен 101 такой контракт на общую сумму 300 млрд рублей.
Вводится система аудита и контроля за всеми этапами контрактной системы. Такую работу будут выполнять контролирующие и надзорные органы на всех уровнях власти. Результаты аудита будут отражаться в единой информационной системе.
Еще одной площадкой для обсуждения законопроекта о ФКС было заседание Секции по дорожному хозяйству Экспертного совета Комитета ГД по транспорту. Заместитель председателя комитета Сергей Тен считает, что «проект закона «О федеральной контрактной системе» обеспечивает эффективность закупок в целом. Спрос госсектора – 20% внутреннего спроса России. Это огромные средства, которые должны стать действенным механизмом эффективной экономической политики». «Строители и дорожники ратуют за отмену набившего оскомину ФЗ № 94. Для строительной отрасли особое значение приобретает отбор участников торгов. Необходимо поддержать норму, по которой Правительство РФ вправе устанавливать в отношении отдельных видов закупок дополнительные единые требования к участникам процедур закупок, в том числе: наличие необходимой профессиональной и технической квалификации, финансовых ресурсов, оборудования, управленческой компетентности, опыта и деловой репутации, трудовых ресурсов, – сказал Сергей Тен. – Своевременная мера – обязательное ведение Реестра недобросовестных поставщиков. Уверен, необходимо проверять информацию о каждой подрядной организации, желающей участвовать в конкурсе. В зависимости от «истории» этой компании, ей можно предоставить выход на тендер или же, наоборот, ограничить доступ, если ранее строительство или ремонт выполнялись с нарушениями. На крупные, серьезные объекты должны претендовать уже зарекомендовавшие себя, надежные подрядчики».
Сергей Тен предложил создать рабочую группу при Cекции по дорожному хозяйству Экспертного совета при Комитете по транспорту для выработки предложений по законопроекту и подготовки их ко второму чтению, а также для предметной работы по ФКС с профильным думским Комитетом по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству.
Госдума приняла законопроект «О федеральной контрактной системе» в первом чтении. «Это компромиссный вариант, который предстоит еще серьезно доработать во втором чтении. Одновременно полным ходом идет подготовка 21 подзаконного акта, без которых федеральная контрактная система не сможет полноценно работать», – сказал Михаил Осеевский.
Как показывает мировой опыт, в странах с развитой рыночной экономикой федеральная контрактная система наряду с федеральным бюджетом и налоговой системой выступает важнейшим механизмом государственного регулирования развития экономики, науки и техники, обеспечения высоких темпов экономического роста.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»

21.06.2012