Цилиндр без тульи,

или О принципах
наращивания полей
к законодательной «шляпе» гражданской авиации.

Метафоричное сравнение отраслевого права со строгим головным убором джентльменов привел один из докладчиков мероприятия, референт аппарата Правительства РФ Иван Тарасов. По его мнению, авиационные законодательства практически всех государств представляют собой, образно говоря, головной убор. Это цилиндр с высокой тульей. Сам цилиндр олицетворяет требования к авиации, которая оказывает услуги гражданам, а его поля – это общие требования ко всей авиации в целом. Во всем мире эта модель соответствует вышеописанной. В советской стране она представлялась как цилиндр без полей. В силу некоей преемственности, существующих традиций, наращивание тульи в наших специфических условиях представляется достаточно сложным процессом, дипломатично заметил оратор.

Указ Ивана Грозного все еще в силе

Нетрудно догадаться, что речь на конференции, организованной объединенной национальной ассоциацией деловой авиации (ОНАДА), шла в целом о совершенствовании законодательных основ и нередко принимаемых за эти основы нюансах отечественной гражданской авиации. Говорилось также о достижениях, которых в последнее время было немало. Причем председатель правления ОНАДА Леонид Кошелев считает, что подвижки здесь – это исключительно результат активности руководства ассоциации, программа развития которой появилась около полугода назад. «Налицо реальные сдвиги по всем пунктам. Видимо, дело в том, что задачи поставлены правильно, совпадают с общегосударственными и звучат в тон с настроениями отрасли и общества в целом. Смысл задач – гармонизация нашего регулирования и отраслевой практики с действующими мировыми системами ГА, движение к глобальным стандартам и, если не к унификации, то, по крайней мере, к согласованности позиций», – подчеркнул он и одновременно выразил некоторое удивление по поводу скоротечности позитивных процессов.
Между тем ассоциаций, объединений и других общественных организаций в сфере гражданской авиации немало. И наверняка каждая из них считает себя причастной к процессу реформирования отрасли, что вполне справедливо. Как справедливо и то, что сама отрасль в лице Росавиации и Минтранса делает в этом направлении вполне уверенные шаги. И корректнее здесь звучала бы тема солидарных усилий. Кстати, она не раз упоминалась практически всеми ораторами. «Власть и общество начинают слушать друг друга», – доносилось с трибуны лейтмотивное настроение спикеров. Однако реально под процессом взаимовыслушивания, конечно же, подразумевалась либерализация таких отношений, инициированная самой властью, которая, что немаловажно, располагает своим объемным пакетом инициатив.
Что касается предложений отечественных общественных организаций, причастных к деятельности ГА, то они зачастую не учитывают конкретных решений госорганов, в частности Минтранса, которыми уже определена реализация предлагаемых инициатив. На эту странную неосведомленность «общественников» указал замдиректора Департамента госполитики в области гражданской авиации Минтранса Андрей Шнырев. Гармонизация деятельности ГА происходит, констатировал он, и в ее основе лежат стандарты международной организации ИКАО. Министерством сделаны шаги по дифференциации требований к эксплуатантам коммерческой авиации.
Проблема дифференциации участников отечественного авиарынка одна из наиболее актуальных по причине своей остроты. И пристальное внимание, оказываемое ей министерством, не случайно. Как известно, изданы ФАП, которые устанавливают требования к летному персоналу. В них учтены особенности предъявления требований к частным, коммерческим, линейным пилотам. Большой объем работы заняли разработка и утверждение Правил подготовки и выполнения полетов в ГА РФ. Структура этого документа напоминает проект европейских правил, которые сейчас готовятся к выходу. Это первый отечественный документ, который дифференцировал объем предъявляемых к эксплуатантам требований в зависимости от типов полетов. Тем самым, по словам Андрея Шнырева, преодолено 20–летнее отставание отечественного авиационного законодательства. Перепрыгнуть такую пропасть всегда непросто. Большая работа сейчас ведется по разъяснению и внедрению этих правил. Опыт показал, что значительная часть непонимания их отдельных положений преодолена. Сейчас министерством вводятся изменения и дополнения к ним, учитывающие международные стандарты и особенности нашей практики.
Другим шагом по дифференциации стало издание приказа Минтранса в части требований к эксплуатантам, выполняющим авиаработы. Здесь впервые определены критерии не по условиям получения денег, а по рейсам и гарантиям безопасности, предъявляемым к тому или иному виду деятельности. Следующий шаг – разделение требований, предъявляемых к региональным перевозчикам, в том числе к представителям малой авиации, осуществляющим бизнес–перевозки, и к большим перевозчикам на региональных и международных рейсах. В результате создается ниша для деловой авиации, которая позволит вывести часть данного сегмента из «серого» поля. Пока, по мнению представителя Минтранса, отсутствие дифференциации создает необоснованные конкурентные преимущества зарубежным перевозчикам.
Совсем недавно утверждены новые Федеральные правила использования воздушного пространства, вокруг которых было сломано немало копий. Работа велась более трех лет. Началась она с издания ФЗ
№ 114, который впервые в российской практике установил понятие уведомительного порядка полетов и его отдельные особенности применения. Новые правила определяют формат реализации 114–го закона. Больше всего споров ведется вокруг перехода на уведомительную практику. Это понятие имеет широкое трактование. Как считает Андрей Шнырев, авторам правил удалось найти золотую середину между возможностью предоставления перевозчикам условий комфортно использовать воздушное пространство и необходимостью не допустить абсурдное воздушное движение при сохранении обязательных условий воздушной безопасности. Достижением здесь является и описание процедур получения разрешения на уведомительные полеты, и другие положения и акты более низкого уровня, которые позволят отрасли сдвинуться вперед в вопросах практической реализации обслуживания воздушного движения. Документ вступает в силу с 1 ноября сего года. Сейчас ведется активная работа по реализации отсылочных норм. Попутно отменены десятки документов, которые устанавливали устаревшие требования. В этой связи вспоминается исторический факт, когда один из самых первых предшественников авиаторов наполнил «поганым дымом» нечто, напоминающее воздушный шар, и неудачно упал с колокольни. По этому случаю Иван Грозный издал указ, обязывающий всех воздушных экспериментаторов сажать на кол. Между прочим, этот указ никто не отменял. Так что нужно начинать корректировки законодательства с этого указа, шутливо заметил Андрей Шнырев.

Сомнительный эффект 25–го кадра

Сама программа ОНАДА отражает, по словам ее председателя правления, взгляд на то, что нужно делать, чтобы добиться развития деловой авиации в стране, создать приемлемые условия для эксплуатации самолетов данного сегмента. Однако при внимательном ознакомлении с ней возникает стойкое убеждение, что решение проблемы строится здесь на основе так называемого 25–го кадра, то есть с частым включением темы регистрации самолетов в России, а не за рубежом, как это сейчас в основном практикуется. Это стержневой гвоздь всех выступлений. Любой вопрос связывался с предположением либо утверждением – будет или не будет он способствовать процессу исхода собственников ВС из–за кордона в лоно отечественной юрисдикции. Тем не менее уверенности в том, что реализация самого идеального пакета реформ положительно отразится на искомом процессе, не ощущалось. «Сегодня немало российских владельцев вынуждены эксплуатировать свои самолеты за рубежом в связи с запретительными режимами у нас. Мы понимаем, что многим владельцам по различным соображениям в любом случае будет более удобно эксплуатировать ВС за рубежом. Это было и будет. Но те, кто нуждается именно в российском самолете, должен иметь условия не хуже, чем в Европе или США. Создание нормальных условий для корпоративного, административного, частного авиатранспорта должно привести к серьезному развитию деловой авиаиндустрии внутри страны» – в этом заявлении Леонида Кошелева суть неразрешимости регистрационной коллизии. С одной стороны, ей мешают «запретительные меры», с другой – «владельцам по различным соображениям в любом случае будет более удобно эксплуатировать ВС за рубежом. Это было и будет». Так о чем же говорить? Оказалось, есть о чем.
Дело в том, что отраслевая проблематика, к сожалению, не обеднеет, даже если отбросить эту назойливо презентуемую юрисдикционную тему. Пробелов, а то и откровенных нонсенсов здесь достаточно. И освещены на конференции они были широко.
Наибольшее количество претензий сыпалось на таможню. В их основе требования распространить нулевые ставки таможенной пошлины вниз и вверх от сегмента, где это обнуление уже произошло. То есть ниже двух и более 20 тонн сухого снаряженного аппарата. Заметим, что ВС тоннажем менее двух тонн – это спектр самолетов общей авиации. По справедливому мнению выступающих, запретительные пошлины ведут к ввозу в страну старой и восстановленной после летных происшествий техники. Это не способствует безопасности полетов. Более 20 тонн сухого снаряженного аппарата – это семейство «Гольфстримов», «Глобалов» и других соответствующих типов авиатехники. Все мы понимаем, какую часть флота ведущих российских фирм составляют эти самолеты. Владельцы данной категории летательных аппаратов интересуются причиной такой дискриминации. А ответить им нечем. Серьезных аргументов в пользу запретительных пошлин на ВС названных сегментов нет. Совершенно очевидно, что они не конкурентны нашим перспективным АН–148 и «Суперджет». Соображения поддержки нашего авиапрома – это главный аргумент сохранения пошлин. Кроме того, по мнению Ивана Тарасова, при обсуждении вопроса обнуления таможенных пошлин на воздушные суда весом до двух тонн встречалась следующая аргументация противников этого акта. В России идет новая волна развития авиастроения и существует много проектов по самолетам малых типов. Тарасов видит здесь лукавство. Оно в том, что за проекты принимаются эскизные разработки. И практически все они спроектированы, а порой и воплощены в презентационные модели без учета норм летной годности. Получение сертификата типа на такие модели просто невозможно. В пример оратор привел известный всем Ан–2, который до сих пор летает по всему миру. Попытки модернизировать эту модель до условной Ан–3 ни к чему не приводят. Ее невозможно сертифицировать. Другим словами, реальных проектов, которые соответствовали бы нормам летной годности, в стране просто нет. В результате страдают частные пилоты и, главное, авиационные работы. Как результат, сегодня летные работы выполняются на экономически не эффективных самолетах.
Решить вопрос обнуления таможенных пошлин в сегменте самолетов весом до двух тонн вполне возможно, считает референт аппарата правительства. Менее оптимистичны, по его мнению, перспективы в сегменте класса от 50 до 300 пассажиров. Предположить, что мы в скором времени получим здесь нулевую таможенную ставку, трудно.
Другая часть таможенной проблемы – полеты иностранных судов в нашей стране. Сегодня полет такого самолета легален, если на всем протяжении маршрута после его прилета в РФ не поменялся ни один пассажир, и вы можете доказать, что владелец ВС всегда был на борту. Такой подход имеет очень мало общего с международной практикой и, мягко говоря, непривычен для наших зарубежных коллег. Подобное регулирование делает полет любого иностранного самолета в России нелегальным. Это приводит к невыплатам страховых премий при возникновении инцидентов и массе других неприятных проблем. Предполагается гармонизация этой части нашего таможенного законодательства со значительно менее коррупциогенной зарубежной практикой. В частности, руководство ОНАДА считает необходимым ввести принцип 180 дней на протяжении одного года, которые иностранное ВС может проводить в аэропортах нашей страны. В результате, как предполагается, произойдет упрощение таможенного оформления на каждом таком полете для иностранных ВС.
Не менее актуальна налоговая тема. В первую очередь представители сегмента малой авиации выступают за отмену транспортного налога для ВС. «Такого налога нет ни в одной юрисдикции, – говорит Леонид Кошелев, – У нас заявленная цель такого налога – финансирование ремонта и строительства автодорог. На практике же просто для пополнения местных бюджетов субъектов федерации. Занимателен сам подход определения ставки транспортного налога – из расчета на лошадиную силу, что явно указывает на его автотранспортное происхождение». Это типичная ситуация. Она, кстати, полностью актуальна и для транспортного налога для морских и речных судов.
Другая проблема – это невозможность принимать к вычету таможенные НДС, уплаченные по импорту ВС. Она решается только путем арбитражных решений. Это превращает НДС в аналог таможенной пошлины. «У нас далеко не все готовы портить отношения с налоговыми инспекциями. Вероятно, необходимо убедить Минфин, что в случае с самолетами такой налоговый прессинг государству невыгоден. Самолет, в отличие от многих товаров, находится в конкурентном международном поле и при эксплуатации является серьезным объектом налогообложения. Это понимают за рубежом. Европейская налоговая шкала 5–6% НДС, в Китае ввели унифицированную ставку – 6% на импорт авиатехники. Мы планируем совместно с Минфином написать инструкцию по применению налогового законодательства применительно к бизнес–авиации, корпоративной и коммерческой. Это гармонизирует наши подходы с налоговой практикой США и Европы» – поделился информацией руководитель ОНАДА.
Словом, работы – непочатый край. Значит ли это, что реформирование отрасли потребует революционной стратегии? Отнюдь. И очень к месту прозвучали на конференции слова Ивана Тарасова о том, что не следует рубить с плеча, писать новые законы. Серьезные концептуальные изменения должны быть обдуманы. Спорщики, как правило, знают, что есть Воздушный кодекс, и даже иногда открывали его. Однако этому документу сопутствуют многочисленные федеральные правила, регулирующие деятельность ГА. Поэтому революционное изменение Воздушного кодекса повлечет за собой пересмотр всей этой категории документов, что отбросит наше воздушное законодательство на годы назад. Горячиться здесь нельзя. Нужна взвешенная политика, учитывающая и нежелательные последствия добрых с виду начинаний.

Шамиль БАЙБЕКОВ,
обозреватель «ТР»