Коррективы должны быть системными

Стратегическое
планирование
авиатранспортной отрасли
как ресурс обновления.

Коррекция любой стратегии отнюдь не признание ошибочности прежних планов. Скоротечность изменений в современной экономике требует постоянной переоценки задач с отдаленным горизонтом решений. Авиатранспортная отрасль России здесь не исключение. На недавнем 1–м международном Стратегическом форуме гражданской авиации, проведенном Центром стратегических разработок ГА (ЦСР ГА), не только обсуждались вопросы целесообразности поправок в действующую стратегическую канву развития данного сегмента отечественной транспортной системы, но и предлагались вполне конкретные, хотя и не всегда бесспорные решения, касающиеся построения самой концепции стратегического планирования.

Есть что перенять

Следует отметить, что мероприятие не являлось собранием сепаратных переговорщиков по выработке альтернативных решений. О необходимости внесения изменений и дополнений в Транспортную стратегию Российской Федерации до 2030 года заявил на форсайт–сессии, которая состоялась весной текущего года, министр транспорта Максим Соколов. Задача обсуждений – формирование «карты будущего» транспортной отрасли в России.
Понятно, что коррективы должны быть системными и обеспечивать полноценный характер масштабов преобразований. Но достаточно ли для этого у нас соответствующих инструментов оценки ситуации?
Для лучшего понимания этого вопроса участники форума обратили внимание на аналогичные зарубежные примеры. О методах практического воплощения стратегического планирования на общегосударственном уровне экономически развитых и развивающихся стран рассказал гендиректор ЦСР ГА Антон Корень. На самом деле несложно было догадаться, что речь пойдет о США, являющих нам образец анализа, предвидения и реализации отдаленных планов. Информация докладчика была тому нелишним свидетельством.
Так вот, в рассматриваемой стране существуют четыре основных формы государственного управления на федеральном уровне в части развития отрасли гражданской авиации. Это – законодательное и нормативное обеспечение, реализация частных проектов в рамках правительственных актов (например, субсидии) и государственные целевые программы (аналог наших ФЦП). Четвертый компонент самый важный, считает Антон Корень. В него заложены концепция, стратегия, целевые ориентиры, которые должны обосновывать стратегию развития и ее ресурсное, правовое и финансовое обеспечение. То есть государственные целевые программы развития должны лежать в основе управления развитием отрасли. Цель такого планирования верхнего уровня – обоснование направлений стратегического развития, ресурсного (финансового) и нормативно–правового обеспечения развития подсистем отрасли.
Три процесса государственного управления на федеральном уровне в части развития отрасли гражданской авиации могут быть формализованы.

Был приведен и пример управления развитием отрасли в США. Там существует единый документ (Destination 2025), определяющий стратегические приоритеты развития в долгосрочной перспективе. Он является стратегическим планом развития авиатранспортного сегмента, определяет миссию FAA (Федеральная авиационная администрация США), долгосрочное видение авиационной системы в США по направлениям управленческой деятельности, а также определяет по каждому направлению как стратегическую цель, так и целевые ориентиры и показатели.
Следует отметить, что основой долгосрочного планирования является постоянное движение к следующему уровню безопасности полетов. В приоритете также создание рабочих мест, обеспечение доступа к услугам воздушного транспорта  с использованием инноваций (вопросы развития инфраструктуры), развитие отрасли, продвижение глобальной кооперации.
Для наглядности можно привести в пример развитие инфраструктурных объектов. Здесь среди целевых ориентиров отмечены такие первостепенные, как пропускная способность аэропортов и аэронавигационной системы и ее соответствие спросу на эти услуги со стороны пользователей, производительность и предсказуемость работы систем, эффективность и безопасность работы ОрВД и связанных с нею систем, обеспечение безопасности полетов, а также финансирование развития и решение вопросов охраны окружающей среды. Не оставлены без внимания и аэропорты АОН, обеспечивающие полный комплекс задач по обслуживанию отдаленных регионов.
Важна деталировка прогнозов. К примеру, решение об оптимизации воздушного пространства принимается на предсказуемый период и в адекватных величинах. Скажем, повысить эффективность среди ключевых аэропортов в среднем на 10% к 2018 году или обеспечить 5%–ное снижение среднего времени руления. То есть не ставится задача, как у нас, – в два раза увеличить пропускную способность за огромный промежуток времени.
Отталкиваясь от долгосрочной стратегии, американские специалисты определяют приоритеты на среднесрочную перспективу. Она заложена в единый документ (FAA Flight Plan 2009–2013). Здесь вы найдете описание проблем, целевые показатели, стратегию движения к цели и конкретные мероприятия по каждому из направлений.
Примером формулирования целей может служить конкретная задача увеличения пропускной способности аэропортов для удовлетворения спроса и снижения их перезагруженности. В данном случае устанавливаются ежедневные пиковые нагрузки пропускной способности для 35 аэропортов, 7 крупнейших аэропортов, цели по количеству новых ВПП и увеличению объемов авиаперевозок, мероприятия в части совершенствования системы УВД. Все предельно конкретно и ясно.
Еще конкретнее и яснее ведется в Штатах краткосрочное планирование. Особенностями здесь являются обязательные параметры по каждой цели. При этом приводятся формула вычисления целевого показателя (основанная на статистике и прогнозировании), особенности применения целевого показателя и метод установки цели. И, что примечательно, здесь требуются пояснения: почему FAA применяет данный показатель, какие общественные выгоды при этом обеспечиваются. Более того, необходимо указать источники данных и партнерские агентства по применению и измерению целевого показателя, надежность данных и др.
Далее следует разработка бизнес–планов на каждый финансовый год. Например, одним из направлений является аэропортовое, которое регулируется Управлением аэропортовой деятельности (ARP). В задачу ARP входят руководство и лидерство в авиационном сообществе для гарантии того, что Национальный план интегрированных аэропортовых систем – the National Plan of Integrated Airport Systems (NPIAS), аналог российской ГП/ФЦП в части аэропортов, планируется и реализуется для того, чтобы обеспечить выполнение миссии FAA, о которой говорилось выше. Документ содержит различные направления деятельности с привязкой к инициативам, целям и конкретным мероприятиям. Одной из значимых особенностей здесь является испытание в отдельных аэропортах инновационных систем управления наземным обслуживанием, техническим состоянием аэродромов, IT систем и т. п. У нас, к сожалению, при ознакомлении с документами планирования нетрудно обнаружить отсутствие деятельности, направленной на исследования и внедрение инноваций.
Понятно, что любое планирование основано на возможностях бюджета. В США сводным документом, регулирующим вопросы финансового обеспечения стратегического развития отрасли, является план капитальных инвестиций в национальную аэронавигационную систему (CIP). Он также является аналогом ФЦП и разрабатывается на 5 лет. Структура заложенных в него финансовых мероприятий строго соответствует стратегическим целям, изложенным в стратегическом плане развития отрасли Destination 2025. главная его особенность – убедительное экономическое обоснование и наглядное представление всех планируемых мероприятий. В основе – процессный подход, документированность и открытость процедур разработки нормативно–правовых актов. Регламент четко и строго выдерживается, иначе документ не будет принят. Причем документированность ведется даже на этапах обсуждений, где принимают во внимание все альтернативные мнения, которые вносятся по итогам обсуждений в соответствующий протокол.

Скопировать не получится

Наглядным примером не лучшего свойства на фоне американской практики стратегического планирования явились принципы развития отечественной аэропортовой системы. Россия занимает девятое место в мире по обеспеченности населения аэропортовыми комплексами и пятнадцатое – по плотности аэропортовой сети (диаграмма).

Плотность аэропортовой сети некоторых стран мира
(количество аэропортовых комплексов/млн кв. км территории страны)

Аэропортовая сеть РФ в 2012 году насчитывала 315 аэропортов. Наиболее значимую роль здесь играет национальная опорная сеть, в которой выделяют узловые и неузловые аэропорты. В свою очередь узловые подразделяются на международные и внутрироссийские. Обе группы концентрируют и распределяют основные пассажиро– и грузопотоки на МВЛ и ВВЛ. Неузловые играют также важную роль – часть включена в опорную аэропортовую сеть для связности сети, часть – социально значимых, оставшиеся обеспечивают возможность полетов между аэропортами опорной сети в качестве запасных аэродромов.
Но достаточно ли для России данного количества аэропортов? Нет, убежден Антон Корень. Для обеспеченности аэропортовой сети на уровне стран Северной Европы (Норвегия и Финляндия) необходимо не менее 820 аэропортов, на уровне стран Южной Америки (Бразилии и Мексики) – не менее 600 аэропортов. При этом в транспортной стратегии Российской Федерации к 2030 году запланированы 500 аэропортов (диаграмма).

Обеспеченность аэропортовыми комплексами населения некоторых стран мира
(количество аэропортов/млн чел. населения страны)

Таким образом, для того чтобы аэропортовая сеть Российской Федерации соответствовала средним показателям развитых и развивающихся стран, в сети должны быть более 700 аэропортов. Что мешает воплощению этой цели? Отсутствие денег. Состояние аэродромной сети Российской Федерации требует ежегодного финансирования на развитие только национальной опорной аэродромной сети (117 аэродромов) в объеме около 70 млрд рублей. При этом средства государственных целевых программ в последние годы обеспечивают финансирование в размере около 40 млрд рублей, или около 60% от потребных для развития опорной сети. Таким образом, текущих средств четырех государственных программ недостаточно для развития не только всей действующей сети из 315 аэродромов, но и опорной сети в 117 аэродромах.
На основе приведенных выше данных можно сделать выводы, что в Российской Федерации:
– на данный момент обеспечивается финансирование около 60% от потребного объема средств для развития национальной опорной аэродромной сети в 117 аэродромах;
– не обеспечивается финансирование и не определены его источники для оставшихся 198 из 315 аэродромов всей существующей аэропортовой сети. С учетом этого недофинансирование составляет 244 аэропорта, или 75% от потребного объема.
Если же рассматривать проблему с точки зрения целевого показателя наличия в аэропортовой сети 710 аэродромов (средний уровень развитых и развивающихся стран), недофинансирование при текущих темпах выделения средств составляет 640 аэродромов, или 90%.
Ее решение докладчик находит в американской практике финансирования. В США имеется Трастовый фонд аэропортов и авиалиний. Источником его формирования служат налоги с продаж топлива (6%), отправок/прибытия (20%), грузов (5%) и с пассажиров (69%). Величина самого фонда в денежном выражении не была указана. По мнению выступающего, наша система финансирования в данной области (без целевых сборов) смотрится менее выигрышно по сравнению с американской. Отсюда и рекомендация: «Применять в Российской Федерации для достижения целевых показателей количества аэродромов в аэродромной сети альтернативные источники финансирования с использованием целевых налоговых отчислений или инфраструктурных сборов с пользователей услуг воздушного транспорта по аналогии с развитыми странами».
Казалось бы – вот она, панацея. Но не будем спешить, поскольку сам докладчик предлагает оценивать при принятии важных решений все имеющие значение факторы. Одним из важнейших можно назвать как минимум неполное соответствие объектов планирования сравниваемых государств. Имеется в виду не только инфраструктура, но и география интеграционных процессов. О том, что российская практика усугублена несвойственными для многих иностранных государств проблемами, напомнила аудитории замдиректора департамента транспорта и инфраструктуры Евразийской экономической комиссии Светлана Зиновьева.
Она отметила большой интерес ЕврАзЭС к развитию гражданской авиации.
В ходе сделанного комиссией анализа текущего состояния в авиатранспортной отрасли, нормативно–правовых актов, в том числе определяющих ее стратегию развития, были оценены барьеры, которые существуют при входе на рынок авиаперевозок, подготовлена концепция согласованной транспортной политики. Этот документ рассматривался на консультативном комитете ЕврАзЭС. На выходе планируется получить стратегическую программу развития интеграционных процессов транспортной отрасли трех государств. Основной ее частью станет программа создания единого «евразийского неба». У нас создан подкомитет по гражданской авиации, в который входят представители стран – участниц ЕврАзЭС, хозяйствующих субъектов, авиаперевозчиков и аэропортов. Сейчас подготовлена программа дорожной карты формирования единого «евразийского неба», составной частью которой является блок «открытого неба».
Тема непростая и болезненная. Так как связана с передачей государствами части своего суверенитета, а также с рядом двухсторонних обязательственных соглашений участников союза с третьими странами. Не секрет, что отдельные темы касаются вопросов национальной безопасности стран – участниц ЕврАзЭС. Помимо этого имеются разночтения в подходах к регулированию процесса, в неодинаковом состоянии инфраструктуры и правовой базы субъектов авиарынка. Поэтому наша задача – учесть все эти нюансы с тем, чтобы не навредить процессу.
Объединительным фактором в комиссии считают единую потребность стран в обеспечении доступности для населения авиатранспортных услуг. Поэтому в приоритете мягкий вариант транспортной интеграции, который предусматривает этапы реализации. 2012–2015 годы – создание базовых документов по формированию единого евразийского неба. В этом аспекте, по словам Светланы Зиновьевой, очень интересен опыт Евросоюза и США. Причем не только позитивный. К февралю 2014 года предполагается завершить разработку договора Евразийского экономического союза, где в отраслевом разрезе детально будут расписаны базовые принципы согласованной политики, в том числе в сфере гражданской авиации. То есть мы планируем подойти к этому вопросу системно.
На следующем этапе – 2015–2020 годы – планируется построить с участием регуляторов сторон поэтапный план гармонизации нормативно–правовой базы. В этот период начнут реализовываться принципы «открытого неба».
И на протяжении 2020–2025 годов гармонизация наступит, то есть будут созданы инструменты, позволяющие регулировать управление единой транспортной системой ЕврАзЭС. Этот этап завершит процесс максимального сближения участников процесса.
Тогда станет возможным открытие евразийского рынка авиауслуг для всех участников рынка, представляющих государства союза. Работа здесь будет строиться на базе основных принципов – это добросовестная конкуренция, обеспечение национальных суверенитетов, безопасности полетов и другое.
Светлана Зиновьева предупредила, что комиссия не обладает избыточными полномочиями и в целом не желает вторгаться в вопросы, касающиеся национальных интересов сторон, поскольку речь идет о мягком построении системы. В этой связи, считает она, хотелось бы избежать лоббирования неких односторонних преимуществ, будь то развитие аэродромных инфраструктур, тарифной политики или других определяющих факторов. «Нас беспокоят инициативы, влияющие на стоимость перевозок для конкретных потребителей услуг, – говорит представитель ЕврАзЭС. – Поэтому при принятии решений по введению новых налогов и сборов либо их увеличению было бы очень неплохо проследить их последствия. В частности, этот фактор может сразу же стать ограничением роста транспортной доступности. Такая же аккуратность необходима при определении транспортной инфраструктуры каждого из государств союза, количества аэропортов и т. д. Это программы не только регионального, но и системного характера. Ничто не должно мешать интеграции, углублению связей государств ЕврАзЭС. Только тогда мы сможем говорить о реальной конкуренции, о возможности создания совместных предприятий путем объединения капиталов, инфраструктур и других активов».
Действительно, инициативы инициативам – рознь. Те из них, которые касаются совершенствования системы принятия решений, способствуют формированию прозрачности механизма планирования, гармонизируют его, предлагая внятный инструментарий создания реальных стратегий, сегодня не просто нужны, а до крайней степени востребованы. Здесь само обновление механизма определения конкретных перспектив способно минимизировать необязательные траты и, соответственно, выявить серьезные ресурсы. Но предлагать варианты решения, пусть важных, но относительно локальных задач, обосновывая инициативы привычным до недавнего времени аргументом – передовым зарубежным опытом, не учитывая при этом специфические факторы, обременяющие ситуацию, и не просчитывая последствия принятия таких решений, как минимум опрометчиво. Не каждую проблему можно решить с наскока, возможно, иногда следует по одежке протягивать ножки. Такая стратегия пришлась по вкусу многим государствам. Особенно в кризисный период.

Шамиль БАЙБЕКОВ,
обозреватель «ТР»

04.07.2013