Причал – подкачал

Непарадные размышления по итогам международного форума
«Морская индустрия России».

О проектах с применением механизмов ГЧП в транспортном комплексе говорится и пишется давно и часто. И у заинтересованных сторон, как теоретиков, так и практиков, может сложиться впечатление, что с правовым обеспечением и реализацией этих проектов в ТК все в порядке. Это верно лишь отчасти: если в дорожном строительстве такие проекты уже реализуются, то морская и речная портовая инфраструктура ими не избалована. В объективных причинах такого положения убедились участники «круглого стола» «Государственно–частное партнерство при реализации инвестиционных проектов в морском и речном транспорте», прошедшего в мае в рамках международного форума «Морская индустрия России».
Прежде чем оценить перспективы использования механизмов ГЧП применительно к портовой инфраструктуре, выясним, насколько действующее законодательство для этого приспособлено. Если говорить об общем законодательстве, то для финансирования портовых объектов без участия государства все общие нормативные документы есть: это Гражданский и Градостроительный кодексы, законодательство об иностранных инвестициях, антимонопольное и тарифное. Согласно специальному законодательству (Бюджетный кодекс, постановление Правительства РФ об Инвестфонде) и отраслевому (закону о морских портах и закону об особых экономических зонах) возможно проектное финансирование с участием государства. Более того, действующими законами о размещении госзаказов и о концессионных соглашениях обеспечиваются все возможные варианты возвратного финансирования, которые используются в конкретных моделях ГЧП – от простых форм госконтракта до комплексных концессионных схем. Эволюционное развитие от госконтракта до концессии предполагает такие апробированные мировой практикой схемы, как BOOT, аренда, BOO. В чем состоит специфика каждой из них?
При госконтракте госзаказчик выплачивает исполнителю твердую сумму. В случае использования BOOT («строить», «владеть», «управлять», «передавать») государство (профильное государственное предприятие) возмещает инвестиционные затраты и берет на себя прямые «обеспечительные» обязательства.
Арендная схема: частный оператор окупает инвестиции за счет эксплуатации, выплачивает арендную плату за пользование объектом и, как правило, несет проектные риски. Когда используют BOO («строительство», «эксплуатация», «собственность»), то проектные риски несет инвестор. Обязательства государства ограничиваются в основном гарантией обеспечения поставок сырья и/или закупок продукции, а также гарантией фиксированного тарифа.
И, наконец, концессия. Концедент может принимать на себя отдельные риски, в том числе гарантировать уровень доходности либо производить выплаты в зависимости от эксплуатационной готовности и/или иные компенсационные платежи.
Такое проработанное законодательное поле применительно к инфраструктуре портов обеспечивает инвесторам следующие права:
– осуществлять реконструкцию и, при условии принятия решения Правительством РФ, новое строительство объектов морского порта;
– владеть и пользоваться любыми объектами инфраструктуры морского порта путем заключения договора аренды с собственником или ГУПом.
Вместе с тем инвесторы не вправе: иметь в собственности некоторые объекты, относящиеся в основном к системам безопасности морского порта; приобретать в собственность некоторые объекты, находящиеся в государственной собственности (например, подъездные автомобильные и железнодорожные пути, объекты, используемые органами власти, и т. д.).
Таким образом, для реализации портовых проектов могут быть использованы как модели ВООТ/ВОО, так и концессионная модель, но с определенными ограничениями.
Двигаемся дальше по правовому полю. Применительно к портовой особой экономической зоне определены ее критические точки: площадь – не более 50 кв. км, срок деятельности – не более 49 лет. Инвесторы должны вложить: при строительстве морского порта – не менее 100 млн евро; при реконструкции морского порта – не менее 3 млн евро.
Льготы и преимущества резидента портовой зоны: освобождение от НДС, таможенных пошлин, акцизов при ввозе товаров и вывозе товаров из портовой зоны; льготные ставки ЕСН; освобождение от уплаты налога на имущество в течение 5 лет; освобождение от уплаты земельного налога в течение 5 лет.
Возвратное финансирование может осуществляться за счет доходов от оказания услуг в морском порту и/или за счет выплат со стороны государства (концедента).
Законом о морских портах предусмотрены 2 вида платы за услуги морских портов: портовые сборы, исчерпывающий перечень которых установлен в законе (предельные размеры таких сборов определяются ФСТ); тарифы на услуги в морских портах, не отнесенные к услугам, за которые взимаются портовые сборы (предельные цены на такие услуги устанавливаются ФСТ, если они оказываются субъектом естественной монополии, в иных случаях стороны свободны в согласовании цен).
Таким образом, в законодательном плане никаких препятствий для инвестирования в портовую инфраструктуру на основе ГЧП нет. Более того, как отметил выступивший на «круглом столе» генеральный директор ООО «Транспроект» Павел Куркин, портовые объекты имеют финансовую поддержку в рамках Инвестфонда, федеральных целевых программ и бюджета.
Инвестиционный фонд как механизм реализации крупных инвестиционных проектов на условиях ГЧП позволяет гибко использовать средства в течение года, то есть возможно начало реализации проекта в любой момент, независимо от ограничений, накладываемых бюджетным процессом. Возможно накопление неиспользованных в течение года средств, то есть перенос на следующий год неиспользованных средств фонда, а также многолетнее финансирование проектов.
В рамках подпрограммы «Развитие экспорта транспортных услуг» ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)» решаются задачи развития и повышения конкурентоспособности комплексных узлов на базе морских портов, находящихся в местах максимальной концентрации экспортных и транзитных грузопотоков. Согласно подпрограмме будут реализованы проекты комплексного развития Новороссийского и Мурманского транспортных узлов, создания комплексного транспортного узла на базе порта Тамань, морских портов Восточный, Находка и Ванино.
Доля частных инвестиций для реализации подпрограммы определена в размере 53% от общего объема необходимого финансирования.
И, наконец, согласно ст. 79 Бюджетного кодекса РФ возможны бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в портовые объекты как объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации в форме капитальных вложений в основные средства.
Поскольку применительно к финансированию портовой инфраструктуры принципиальное значение имеет то, к какой форме собственности относится объект строительства и реконструкции – федеральной или потенциально частной, то наиболее приемлемой формой ГЧП является пообъектное финансирование проекта (см. схему). В его рамках именно на стадии проектирования объединяются интересы частного инвестора и государства.
Что же касается объектов инфраструктуры морских портов, безусловно относящихся к федеральной собственности, их перечень представлен следующим образом:
– подходные каналы, под-водные сооружения, созданные в результате проведения дноуглубительных работ;
– радиолокационные системы управления движением судов;
– объекты и средства автоматической / информационной системы, единой службы контроля судоходства и управления судоходством;
– средства навигационного оборудования и другие объекты навигационно–гидрографического обеспечения морских путей;
– объекты инфраструктуры морского порта, необходимые для функционирования Глобальной морской системы связи при бедствии и для обеспечения безопасности.
Объекты, потенциально возможные для частных инвестиций (группа 1 и группа 2), соответственно, выглядят следующим образом.
Потенциально возможные объекты частных инвестиций – группа 1:
– берегозащитные сооружения, волноломы, дамбы, молы, пирсы, причалы;
– объекты инфраструктуры морского порта, используемые для обеспечения деятельности органов государственного контроля и надзора;
– железнодорожные и автомобильные подъездные пути, линии связи, устройства тепло–, газо–, водо– и электроснабжения, иные устройства, инженерные коммуникации, используемые при эксплуатации двух и более морских терминалов;
– ледоколы, специальные спасательные суда.
Потенциально возможные объекты частных инвестиций – группа 2:
– инженерно–технические сооружения, расположенные на территории и/или акватории морского порта, взаимодействующие с водной средой и предназначенные для стоянки судов, – внутренние рейды, якорные стоянки, доки;
– буксиры и иные суда, не относящиеся к специальным спасательным судам;
– перегрузочное оборудование, иные устройства, оборудование, склады, иные здания, строения, сооружения, расположенные на территории и/или акватории морского порта и предназначенные для оказания услуг в морском порту.
Казалось, все точки над «I» расставлены – исключите из сферы интересов объекты, безусловно относящиеся к федеральной собственности, и инвестируйте как частный инвестор в остальные объекты, но… Возьмем, к примеру, причал – возможный объект прав и частной собственности.
Причал – портовое гидротехническое сооружение, предназначенное для стоянки и обслуживания судов, обслуживания пассажиров, в том числе посадки их на суда и высадки их с судов, осуществления операций с грузами (п. 5 ст. 4 ФЗ «О морских портах»). А как быть с водным пространством вокруг причала? Об этом в законе о морских портах ничего не сказано. А между тем с учетом ограничений водного законодательства на объекты водного пространства получение прав собственности на причал, по мнению руководителя Транспроекта, ста-
новится практически невозможным или очень сложным. Хотя специальный закон о морских портах допускает такую возможность, водный – не позволяет.
Еще сложнее обстоит вопрос с правом собственности на землю. В п. 4 ст. 28 того же закона о морских портах сказано, что земельные участки в границах территории морского порта, занятые портовыми гидротехническими сооружениями, созданными или приобретенными за счет средств инвесторов (индивидуальных предпринимателей или юридических лиц), а также земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для осуществления деятельности в морском порту и принадлежащими на  праве собственности индивидуальным предпринимателям или юридическим лицам, могут находиться в их собственности. Де–юре, казалось, все определено, а де–факто возникают проблемы, связанные с чрезмерной ролью органов местного самоуправления в области распоряжения земельными участками в отношении земель до разграничения государственной собственности на них, с невозможностью непосредственного заключения контрагентом договора аренды в случае, если предметом аренды являются земли, на которые не разграничена государственная собственность. Ряд проблем возникает в связи с применением ФЗ «О концессионных соглашениях», в том числе фактическая невозможность заключения договора аренды земельного участка в течение установленного законом о концессионных соглашениях срока (60 дней).
Безусловно, все эти проблемы решаемы: можно обязать органы местного самоуправления получать одобрение соответствующего федерального органа в отношении земельного участка под капитальное строительство, можно по соглашению сторон установить другой срок заключения договора. Наконец, возможно предусмотреть обращение лица с заявлением о выборе земельного участка и его последующем предоставлении другому лицу, которое на момент обращения не определено. Но если в законодательных актах нет прямого указания на обязательность исполнения (или запрещения) того или иного действия, то уходит очень много времени и сил на приведение законов в соответствие с реальностью. А потеря времени – это упущенная выгода.
Как известно, полнее всего преимущества ГЧП могут быть реализованы при строительстве новых транспортных объектов. От удачного месторасположения морского порта во многом зависит его последующая успешная деятельность, быстрее окупятся вложенные средства, охотнее в такой проект пойдут инвесторы. Ошибка же может очень дорого стоить, причем не только в денежном выражении, но также в социальном и экологическом аспектах. Обо всем комплексе показателей рассказал советник гендиректора по ГЧП ФГУ «Рос-трансмодернизация» Виталий Максимов, представляя проект «Создание сухогрузного района морского торгового порта Тамань» как пример взаимодействия государства и бизнеса при реализации федеральных проектов портовой инфраструктуры.
Среди вариантов расположения порта – мыс Тузла, ПК «Тольяттиазот», мыс Железный Рог, озеро Соленое и мыс Панагия – предпочтение отдается последнему.
К ключевым преимуществам размещения порта в районе мыса Панагия специалисты относят наличие достаточной акватории для размещения портовых мощностей по переработке прогнозного грузооборота и обеспечения перспектив роста; благоприятные геологические условия; значительную удаленность от населенных пунктов и рекреационных зон; наиболее короткий вход в аванпорт; обеспечение баланса вынимаемого и намываемого грунта; наименьшие по сравнению с прочими вариантами последствия для экологии региона.
Ориентировочная стоимость реализации проекта составит более 241,9 млрд руб., в том числе из федерального бюджета – более 123,1 млрд руб., из внебюджетных источников – более 118,8 млрд руб. Таким образом, соотношение государственных и частных  средств составит соответственно 51/49%.
Что касается показателей по объемам строительно–монтаж-ных работ из средств федерального бюджета и частных инвестиций по порту Тамань, то, по предварительным расчетам экономической эффективности, проект соответствует требованиям, предъявляемым к ГЧП–проектам.

*  *  *

Законы, регулирующие отдельные стороны деятельности предприятия в условиях рынка, разработаны, в т. ч. и для ГЧП–проектов, а их нестыковка приводит к тому, что по отдельности они действовать не могут, более того, мешают друг другу. Вот и замечательный проект порта Тамань остается пока проектом.

Ирина ПОЛЯКОВА,
обозреватель «ТР»,
кандидат экономических наук