На расширенном заседании коллегии Минтранса России обсуждались две актуальные проблемы – состояние нормативно–правовой базы и безопасность полетов в гражданской авиации. Темы не простые, взаимоувязанные и тянущие за собой целый шлейф сопутствующих сложных вопросов, что нашло свое отражение как в основных докладах, так и в выступлениях. 
 
Критерий безопасности полетов является основным в деятельности Росавиации. Именно по этому показателю в первую очередь оценивается работа авиакомпаний и, соответственно, их репутационный потенциал, а значит, и позиции на рынке.
Напомним, что не далее как летом текущего года вопрос обеспечения безопасности полетов в гражданской авиации рассматривался на совместном заседании коллегий Росавиации и Росаэронавигации. «В целом в области безопасности полетов к 2016 году Россия должна выйти на общемировой уровень. Сейчас же по этому показателю мы в разы уступаем ведущим авиационным державам» – так определили перспективы и реалии в двух курирующих авиацию структурах министерства.
Один из примечательных моментов всех выступлений – отсутствие темы экономического кризиса в чистом, так сказать, виде. Как ни странно, она оказалась на «задворках» обсуждений. Вспоминали о ней редко и вскользь, в рамках сопутствующих антикризисным мерам вопросов. Обнадеживающий сигнал. Не стали исключением и выступления основных докладчиков – замминистра транспорта РФ Валерия Окулова, директора Департамента государственной политики в области гражданской авиации министерства транспорта Владимира Тасуна, а также вице–премьера Правительства РФ Сергея Иванова, которому председательствующий на коллегии министр транспорта Игорь Левитин предоставил вступительное слово. Разумеется, находясь в одной тематической зоне, ораторы во многом повторяли друг друга, поэтому для удобства читателя мы излагаем обсуждение, так сказать, в смикшированном виде, взяв за основу выступление вице–премьера.

Первым делом пассажиры

Проблемы, действительно, злободневные, требующие самого пристального внимания, подчеркнул Сергей Иванов актуальность вопроса. Ведь в силу особого геополитического положения России, огромной территории и протяженных границ гражданская авиация имеет важнейшее значение для обеспечения социально–экономического развития нашей страны и транспортной мобильности граждан. Вице–премьер отметил, что за последнее десятилетие на воздушном транспорте проведены серьезные реформы: осуществлены базовые структурные и институциональные преобразования, созданы основы воздушного законодательства, соответствующего рыночным условиям, разделены функции госуправления и хоздеятельности, введена система госрегулирования, осуществлена приватизация компаний.
Касаясь проблемы совершенствования нормативно–правовой базы, Сергей Иванов привел следующую статистику. За последние пять лет в данной сфере принято 11 федеральных законов, издано 10 указов Президента РФ, более 30 постановлений и порядка 40 распоряжений правительства, около 80 приказов Минтранса. В различной стадии подготовки находятся проекты десяти федеральных законов, одного указа Президента РФ, двенадцати постановлений правительства. В целях повышения конкурентоспособности российских авиакомпаний внесены изменения в таможенное законодательство, обеспечивающее снижение их издержек.
Вместе с тем, докладчик указал на определенные законодательные «прорехи» и на все еще присутствующие в «воздушном» законодательстве атавизмы в виде нормативно–правовых актов СССР. Нам уже давно пора окончательно уйти от принятой ранее командно–административной системы советской эпохи к системе, ориентированной на безоговорочный авторитет норм права над любым мнением или авторитетом. Поэтому деятельность по переработке и отмене устаревших и утративших свою актуальность правовых актов Минтрансу следует всемерно ускорить,  рекомендовал вице–премьер. В частности, было указано, что требует завершения нормативно–правовая база авиации общего назначения. В первую очередь это касается проекта новой редакции Федеральных правил использования воздушного пространства. Давно пора переходить, подчеркнул выступающий, от разрешительной системы полетов – к уведомительной. Работа здесь, начатая еще Росаэронавигацией, недопустимо затянулась. Это сдерживает развитие авиации общего назначения, авиационных работ и местных воздушных перевозок. В этой связи Валерий Окулов заметил, что предприятия ГА находятся в постоянно реформируемой правовой среде. Мы привыкли жить по старинке. Но альтернатива реформированию – деградация на обочине мировой авиаиндустрии. Мы и так недопустимо затянули с приведением воздушного законодательства и авиационных правил к международным стандартам и лучшей мировой практике. Тем самым тормозим развитие и подрываем конкурентоспособность наших авиапредприятий. Магистральный путь один – ускоренное формирование нормативно–правовой базы ГА. При этом департаментам гражданской авиации и Рос-авиации необходимо развернуть активную разъяснительную, информационную, а порой и пропагандистскую работу о необходимости и полезности проводимых изменений.
На взгляд Сергея Иванова, достаточно оперативно решаются в отрасли вопросы нормативно–правового регулирования антикризисных мер. Своевременная и качественная подготовка Минтрансом соответствующих предложений позволила правительству предпринять ряд мер, обеспечивших стабильную работу воздушного транспорта в неустойчивой финансовой обстановке. Так, были предоставлены гарантии по обеспечению прав пассажиров, заключивших договор воздушной перевозки с авиакомпанией, в отношении которой принято решение о приостановлении действия сертификата эксплуатанта. С этой целью в бюджете этого года было зарезервировано 5 млрд рублей. Механизм, обеспечивающий права пассажиров, был задействован в случае с компанией «КД–авиа» и в целом показал свою эффективность. Формирование механизма гарантий прав пассажиров по договору воздушной перевозки не закончено, подчеркнул вице–премьер. В настоящее время подготовлен проект федерального закона, предусматривающий защиту прав пассажира в связи с аннулированием, приостановлением действия сертификата эксплуатанта либо введением в него ограничений. Это документ об обязательном страховании риска гражданской ответственности перевозчика, выполняющего регулярные воздушные перевозки пассажиров, за неисполнение им обязательств по договору перевозки в связи с аннулированием сертификата эксплуатанта. Вице–премьер заметил, что государство не должно за счет средств налогоплательщиков оплачивать долги или грехи частной авиакомпании. Куда лучше разберутся в рисках той или иной компании страховщики, а государство не будет нести ответственность за недобросовестного частного перевозчика. У нас любая авиакомпания – и хорошая, и маленькая, так называемая живопырка с двумя самолетами, продает билеты как минимум на полгода вперед. Деньги они получают, но не все выполняют свои обязательства и вся полнота ответственности на сегодняшний день ложится на государство. В этой связи Сергей Иванов предложил дифференцировать «глубину» продажи авиакомпаниями билетов в зависимости от их финансово–экономического положения.
В интересах пассажиров в этом году была принята и другая мера. Правительство предоставило субсидии авиаперевозчикам в целях обеспечения доступности воздушных перевозок жителей Дальнего Востока в европейскую часть страны и обратно. В следующем году эта практика будет не только продолжена, но и расширена. Эта мера доказала свою эффективность. В этом году, несмотря на кризис, количество пассажиров на указанных маршрутах не сократилось. По льготному субсидированию перевезено около 163 тыс. человек. На следующий год финансирование на эти цели увеличивается. Оно составит 2,5 млрд рублей. Мера будет действовать с 1 апреля по конец октября. Дополнительно к маршрутам, субсидируемым в этом году, будут добавлены еще два города Сибирского федерального округа – Норильск и Кызыл (Республика Тыва). В эти города добраться можно только самолетом, железной дороги там нет. В этой связи Сергей Иванов задал вопрос: когда будут утверждены новые правила субсидирования перевозок на Дальний Восток?
Директор Департамента государственной политики в области гражданской авиации Министерства транспорта Владимир Тасун заверил вице–премьера о решении вопроса, связанного с новыми правилами субсидирования в ближайшее время. Более того, рассматривается вопрос о субсидировании перевозок внутри Дальневосточного федерального округа. Этот шаг позволит связать доступным региональным авиационным сообщением такие города, как Хабаровск, Благовещенск, Якутск, Магадан, Анадырь, и Петропавловск–Камчатский. Он подтвердил также, что большинство актов СССР, регулирующих деятельность в области гражданской авиации, устарело, они утратили актуальность, и департаментом проводится планомерная работа по их отмене. В СССР господствовала практика предельно централизованного управления гражданской авиацией, монополия государственной деятельности в гражданской авиации, подкрепленная мощным политическим обеспечением, требовала детальной регламентации всех сторон деятельности всех видов обеспечения полетов. Правовое регулирование деятельности по подготовке, выполнению и обеспечению полетов проводилось, как правило, не законодательным путем, а изданием локальных актов, не относящихся к законодательству. К числу таких локальных актов относились инструкции, программы, технологии, методики, проекты, указания, письма, телеграммы, перечни, памятки и подобные документы. Субъективный подход, в ряде случаев целесообразный, имел решающее значение. Одним из основных принципиальных изменений в регулировании гражданской авиации России является переход от господствующего принципа субъективной целесообразности в системе управления гражданской авиации к принципу соблюдения норм воздушного законодательства вне зависимости от мнения и авторитета исполнителя. Но этот процесс идет крайне сложно. Его отправной точкой стал принятый в 1997 году «Воздушный кодекс Российской Федерации», который явился основой воздушного законодательства, обеспечивающего функционирование гражданской авиации в рыночных условиях.
На коллегии было обращено особое внимание на положение дел в области контроля в отношении рейсов коммерческой авиации.
Сергей Иванов высказался за необходимость своевременного и объективного информирования граждан о надежности авиакомпаний. Сегодня информация о регулярности полетов, задержках рейсов публикуется на сайте Росавиации. Следует искать и другие формы объективного информирования населения об авиакомпаниях. Например, информировать потенциальных пассажиров о финансовом положении авиакомпании, количестве эксплуатируемых ею самолетов и т. д. Можно публиковать эти сведения и в местах продажи билетов, чтобы пассажир обладал всей полнотой информации, а не только ценовой.
Говоря о совершенствовании нормативно–правовой базы гражданской авиации, вице–премьер высказал свою принципиальную позицию в отношении извечного русского зла – пьянства. К сожалению, управление воздушным судном в состоянии опьянения – это не страшный сон пассажиров, а имеющая место быть реальность. «Считаю, – сказал он, – что к лицам, допустившим употребление запрещенных медицинских препаратов и спиртных напитков накануне вылета, необходимо предельно жестко применять меры административного характера, вплоть до увольнения». Вице–премьер напомнил, что на рассмотрении в Госдуме находится Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях», конкретизирующий ответственность за такие правонарушения (лишение права управления воздушным судном на срок от двух до трех лет). Есть мнение, что в таких случаях надо вводить запрет на профессию. Сергей Иванов рекомендовал разработать новые предложения, потому что даже единичные случаи такого рода вызывают огромный общественный резонанс, и все понимают, какие риски здесь возникают. Таким образом, было предложено еще более ужесточить меры, которые предполагается применять к нерадивым членам экипажей.
Не остались без внимания и пассажиры–выпивохи, меры воздействия в отношении которых также было предложено усилить. Необузданное пьянство отдельных лиц на борту воздушного судна представляет серьезную угрозу для других пассажиров, и здесь необходимо подходить с куда более строгими мерами, более жесткими по сравнению с существующими по действующему законодательству.
«Готового рецепта у меня нет, но полагаю, что пьяный дебош на борту авиалайнера и нарушение общественного порядка в нетрезвом виде на улице – все–таки не одно и то же», – заключил выступающий. Валерий Окулов вопрос повышения требовательности в отношении потребления пилотами спиртных напитков и недозволенных медикаментов прокомментировал следующим образом: «Решение здесь может быть только одно – погашение летного свидетельства».

«Черная» и «серая» зоны в прошлом

Касаясь вопроса безопасности полетов, Сергей Иванов отметил, что повышение ее уровня является важнейшей задачей на современном этапе развития гражданской авиации. Для обеспечения ее эффективного решения, формирования комплексного, системного подхода к управлению безопасностью полетов на государственном уровне Правительством РФ утверждена соответствующая государственная программа. Она определяет стратегические цели и предполагает реализацию ряда мероприятий, предусмотренных Конвенцией о международной гражданской авиации. Докладчик акцентировал внимание на необходимости безусловного и своевременного выполнения данной госпрограммы, ее своевременной актуализации в соответствии с новыми стандартами ИКАО, выявляемыми угрозами и рисками. Для этого в соответствии с международными стандартами, утвержденными Советом ИКАО в апреле 2009 года, необходимо создать эффективную административную систему управления безопасностью полетов и в полном объеме реализовывать перечень госуслуг, связанных с организацией работ по предотвращению авиационных происшествий.
Свою солидарность с вице–премьером по этому вопросу высказал Валерий Окулов. Современная идеология и практика обеспечения безопасности полетов предусматривают разработку и внедрение концепции предупреждения авиационных событий путем использования системы управления безопасностью полетов, базирующейся на оценке известных рисков. Данная система нацелена на предупреждение авиапроисшествий. Мировая практика показывает эффективность подобного подхода и необходимость его внедрения в ГА России. Чтобы правильно измерять и сопоставлять наши показатели безопасности полетов и эксплутационной надежности, необходимо проводить измерения только в системе координат, которая принята в ИКАО. Для реализации этого принципа, считает Валерий Окулов, необходимо разработать и внедрить единую и адекватную методику определения степени безопасности полетов на отраслевом уровне и показатели безопасности полетов и надежности эксплуатантов, аэропортов, поставщиков обслуживания. И, конечно же, пересмотреть правила расследования авиапроисшествий.
Оценивая отечественную систему безопасности полетов, Сергей Иванов сообщил, что в сентябре 2008 года в ходе инспекторской проверки, осуществленной экспертами ИКАО, она была признана в высокой степени соответствующей стандартам данной организации. Вместе с тем был выявлен и рад проблемных вопросов. В частности, в отчете комиссии ИКАО отмечены серьезные проблемы, связанные с недостаточной квалификацией и низким уровнем оплаты труда персонала. Прежде всего это касалось сотрудников Ространснадзора, оклады которых ниже заработков пилотов ведущих компаний, то есть тех, кого они инспектируют, в разы. Столь значительная разница в оплате труда является причиной утечки квалифицированных кадров, перехода лучшей части инспекторского состава гражданской авиации на работу в авиапредприятия.
Для решения этого вопроса Валерий Окулов предлагает при существующем фонде оплаты труда сократить в несколько раз количество госинспекторов. Качество работ при этом не пострадает, считает замминистра.
В целом же, говоря о безопасности полетов и авиационной безопасности, можно констатировать, что по итогам трех кварталов этого года, по сравнению с аналогичным периодом прошлого, произошло некоторое сокращение числа авиационных происшествий и инцидентов. За 9 месяцев этого года произошло 11 авиапроисшествий (из них 5 катастроф), в которых погибли 35 человек, за тот же период предыдущего года произошло 17 авиапроисшествий (из них 10 катастроф), в которых погибли 132 человека. То есть статистика по этому году лучше. В целом количество авиапроисшествий в рассматриваемый период уменьшилось в полтора раза. Благодаря мерам, принятым Росавиацией, в 2007–2009 годах коэффициент риска воздушных судов российских авиакомпаний по расчетам по программе SAFA (программа безопасности полетов, применяемая 38 государствами – членами Европейской Конференции гражданской авиации) в среднем понизился более чем на единицу (с 2,84 до 1,62). Наши перевозчики постепенно вышли из так называемых черной и серой зон.
В этой связи Валерий Окулов дополнил статистику вице–премьера следующей информацией: по данным отчета ИКАО средний показатель несоответствия в России составляет 19,3% при среднемировом – 41% (для сравнения: в США – 8,87%, в ФРГ – 15,80%, в Чехии – 16,18%, в ОАЭ – 20,69%, в Турции – 21,19%, в Индии – 40,54% . – Прим. ред.).
«Однако останавливаться на достигнутом не стоит, – предостерег собравшихся Сергей Иванов. – В 2010 году необходимо реализовать комплекс мер по обеспечению безопасности полетов на всех уровнях управления гражданской авиации, включая введение требований к авиакомпаниям, аэропортам, организациям техобслуживания воздушных судов, организациям обслуживания воздушного движения и учебным заведениям ГА».
Должна быть продолжена работа и по приведению национального воздушного законодательства в соответствие со стандартами ИКАО. По этому поводу Валерий Окулов заметил, что вопрос обеспечения безопасности неразрывно связан с интеграцией России в мировую авиатранспортную систему.
Важнейшим мероприятием также является и введение сокращенных интервалов вертикального эшелонирования, гармонизация эшелонов полета с международными стандартами. Это позволит повысить уровень безопасности полетов и пропускную способность наиболее загруженных областей воздушного пространства.
Правовые основы функционирования систем управления безопасностью полетов как на госуровне, так и на уровне авиаперевозчиков, аэропортов, поставщиков аэронавигационного обслуживания должны обеспечить эффективную реализацию государственной политики по обеспечению безопасности, установить ответственность и цели работы уполномоченных органов в области гражданской авиации.
Конечно же, подчеркнул Сергей Иванов, для гарантированного обеспечения безопасности полетов недостаточно совершенствовать только воздушное законодательство. Нужно обеспечить надлежащее его выполнение, эффективную работу по осуществлению госнадзора и обязательной сертификации. В соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в области авиации» в установленные сроки должны быть осуществлены процедуры упразднения Федеральной аэронавигационной службы и передачи ее полномочий Федеральному агентству воздушного транспорта и Федеральной службе по надзору в сфере транспорта.
Валерий Окулов по этому поводу заметил, что объединение Росавиации и Росаэронавигации не должно стать простой бюрократической процедурой по слиянию двух ведомств. Нам необходимо существенно усилить полномочия, компетенцию, а главное, ответственность исполнительного органа ГА.
Интересна сама проблемная платформа, на основе которой предстоит решать озвученные вице–премьером задачи. Ее достаточно четко обрисовал Валерий Окулов. Необходимы переход к современной стратегии обеспечения безопасности, повсеместное внедрение общей культуры полетов как составной части системы управления отраслью, считает замминистра. Одним из составных направлений решения проблемы обеспечения безопасности является разработка и проведение мероприятий по снижению влияния человеческого фактора. Добиться этого можно благодаря повышению дисциплины, требовательности и, конечно же, квалификации летного и техперсонала. Немаловажен в этом отношении вопрос контроля. За 9 месяцев текущего года Росавиацией проведены 2333 инспекторских проверки, выявлены 839 нарушений, выданы 170 предписаний, привлечены к ответственности 5 должностных лиц, погашен 21 талон предупреждений, аннулированы 24 и приостановлено действие 22 сертификатов эксплуатантов. Основные недостатки здесь: неполное соблюдение требований по подготовке авиаперсонала к выполнениям полетов, недостатки в профподготовке летных команд, ухудшение финансово–экономических показателей предприятия, несвоевременная актуализация бортовых документов. Касаясь вопроса надзора, Валерий Окулов заметил, что для обеспечения эффективности надзора необходимо утвердить требования к госинспекторам в части их компетенции в области управления безопасностью полетов, организовать их стажировку и подготовку по специальным программам контроля за производством полетов.
Привлек внимание и подход докладчика к решению проблемы сертификации эксплуатантов, в идеологию которой предполагается заложить принцип перехода от субъективной оценки готовности эксплуатанта к операционной деятельности к его объективному и прозрачному тестированию. Настоятельно необходимо, считает он, формализовать все процедуры сертификации эксплуатантов, используя передовой опыт и методологию аудита эксплуатационной безопасности. Это будет существенным антикоррупционным решением.
Больная тема – оценка летной годности воздушных судов. Серьезной проблемой здесь остается обеспечение надежности авиадвигателей и воздушных винтов. В ряде случаев дефекты, вызывающие отказы в работе двигателей, повторяются. Разработчиками двигателей не производится эффективный комплекс мероприятий по их устранению.
Судя по словам Валерия Окулова, состояние аэродромной сети также оставляет желать лучшего. В реестр гражданской авиации включены 320 аэродромов. Из них взлетно–посадочные полосы с искусственным покрытием имеют 62%, на остальных – грунтовые ВПП. За последние 10 лет были реконструированы только 24% полос с искусственным покрытием. Срочного проведения реконструкции требуют 12% искусственных полос, капитального ремонта – 18% полос с грунтовым покрытием. Только 65% аэродромов оборудованы светосигнальными системами.
Лучше обстоят дела с аэронавигационным обслуживанием. По итогам 2008 года были зарегистрированы 26 инцидентов, связанных с недостатками аэронавигационного обеспечения. За 9 месяцев этого года такие недостатки выявлены по результатам расследования трех инцидентов. Анализ указывает на уменьшение степени влияния недостатков организации воздушного движения на безопасность полетов. Наибольшее число случаев здесь отмечено в нарушениях интервала эшелонирования. Федеральной аэронавигационной службой отмечен рост числа нарушений порядка использования воздушного пространства. Эксперты связывают это с ростом числа эксплуатантов и владельцев собственных самолетов. Как правило, подобные нарушения допускаются эксплуатантами воздушных судов, не прошедших процедуру допуска к полетам. Следует обратить внимание, что в течение 9 месяцев этого года зафиксированы 16 авиапроисшествий, в том числе 8 катастроф, происшедших с воздушными судами, выполнявшими полеты без уведомления и связи с органами воздушного движения. Число нарушений порядка использования воздушного пространства должно сократиться после утверждения новой редакции Федеральных правил использования воздушного пространства, в которых предусмотрен целый ряд существенных упрощений.
Основные риски и угрозы на сегодняшнем этапе развития отрасли, считает замминистра, прежде всего связаны с ускоренной заменой флота. Эти риски касаются реализации двух задач – и в отношении выводимых из эксплуатации воздушных судов, и в отношении вводимых. В этой связи руководителям авиакомпаний, летным и техническим директорам необходимо оказывать повышенное внимание к выводимым из эксплуатации самолетам и к экипажам, выполняющим на них полеты. Сохранять командиров летных отрядов, авиаэскадрилий, начальников цехов и участков до завершения эксплуатации самолетов. «Наш недостаток на отраслевом уровне, – считает Валерий Окулов, – нестабильность обеспечения безопасности полетов. Случается всплеск авиапроисшествий и катастроф. Это 2006 и 2008 годы. В отдельные годы статистика неплохая. Задача – обеспечить устойчивый тренд снижения аварийности и повышения безопасности полетов. Частота авиапроисшествий может и должна быть снижена, что позволит российской авиации выйти на показатель безопасности полетов ИКАО и занять достойное место среди ведущих авиационных держав».
Подводя итог состоявшемуся на заседании разговору, вновь обратимся к выступлению Сергея Иванова. Он определил для авиаторов очень высокую целевую планку – гражданская авиация в 2009–2011 годах должна работать без катастроф на больших самолетах коммерческой авиации. Решение этой задачи возможно только при оперативном принятии корректирующих мер, направленных на реализацию основного принципа системы управления безопасностью полетов, а именно – на прогнозирование и устранение проблемы до того, как она приведет к авиационному происшествию.

Шамиль БАЙБЕКОВ,
обозреватель «ТР»