В Монреале состоялась 38–я Генеральная ассамблея Международной организации гражданской авиации (ИКАО). Предварительными результатами главного собрания авиатранспортников планеты поделился с журналистами руководитель российской делегации заместитель министра транспорта РФ Валерий Окулов.
По числу участников ассамблея, на которой Россия в очередной раз была избрана в Совет ИКАО по первой группе государств, оказалась довольно представительной. В ней приняли участие 184 делегации стран – участниц ИКАО и 54 международные организации–наблюдатели.
Как и ожидалось, наиболее острая дискуссия развернулась по вопросам рыночных мер в отношении пресловутой проблематики выбросов парниковых газов, касающейся включения международной гражданской авиации, и России в частности, в европейскую систему торговли квотами на эмиссионные выбросы.
Напомним: противоречия между ЕС и странами, не входящими в еврозону, начались еще осенью 2010 г. На 37–й сессии Ассамблеи ИКАО наши европейские партнеры предложили Совету ИКАО «принять меры по разработке рамок применения рыночных мер в международной авиации». Своего согласия на коммерциализацию экологической проблемы в рамках отдельно взятой части света Международная организация гражданской авиации не дала. Проигнорировав мнение авторитетного органа, Совет Европы принял решение распространить с 2012 г. действие собственной системы экоквотирования на авиакомпании других стран, выполняющие рейсы в еврозону. То, что эта мера явно политизирована, не скрывали и сами европейские чиновники.
Интрига по этому вопросу сохранялась, по–существу, до последнего дня и на очередной генассамблее, говорит Валерий Окулов. И это несмотря на то, что позиции неприемлемости одностороннего диктата со стороны европейских партнеров были выражены в заявлениях значительного числа государств в первый же день мероприятия. По словам замминистра, существовал довольно серьезный риск раскола между противниками и сторонниками рыночных мер. Потребовались немалые усилия, чтобы выработать консолидированное мнение большинства членов ассамблеи, выраженное в редакции соответствующей резолюции, избежав при этом вероятности демаршей сторонников европейской программы. С этой целью в начале ассамблеи был проведен целый ряд совещаний. В результате образовалась некая коалиция государств преимущественно из состава участников Московской конференции (Международная конференция по снижению эмиссии парниковых газов от гражданской авиации. – Прим. ред.), состоявшейся в феврале 2012 г. Костяк коалиции составили Аргентина, Бразилия, Гватемала, Индия, Китай, Куба, Пакистан, Россия, Саудовская Аравия, ЮАР... Наиболее резко против введения рыночных мер высказалась делегация Тринидада и Тобаго, поскольку вся экономика этой страны зиждется на туризме, и есть риск «просесть» из–за инициативы Евросоюза. Эти же опасения высказывали и делегации других развивающихся стран, экономики которых также напрямую зависят от туристического потока.
Делегации этих государств приняли активное участие в работе по подготовке документа, а также в дискуссиях с колебавшимися участниками ассамблеи. Но даже таких предварительных усилий оказалось недостаточно, чтобы с первого раза вынести проект резолюции на голосование Совета ИКАО. Лишь после заявленного протеста документ был поставлен на официальное обсуждение и был принят с явным преимуществом сторонников пророссийской позиции.
«Наша задача минимум состояла в том, чтобы исключить возможность принудительного участия третьих стран в каких–либо региональных программах рыночных мер, то есть мы выступали только за добровольную основу. Мне сложно комментировать позицию представителей США, они довольно активно принимали участие в обсуждении вопросов с самого первого дня ассамблеи. Первоначально у них было более радикальное предложение, чем у нас, по отмене целого ряда пунктов. Россия предлагала изменить их редакцию таким образом, чтобы это не привело к каким–то демаршам. Главное, чтобы решение было принято. Иначе это давало бы возможность Евросоюзу заявить, что на площадке ИКАО решение принять невозможно, поэтому он оставляет за собой право вводить региональные системы. Этого нельзя было допустить», – прокомментировал ситуацию Валерий Окулов. В итоге ИКАО приняла решение поддержать возможность введения и использования рыночных мер на добровольной основе. Справедливости ради следует сказать, что ряд авиационных администраций поддерживают европейский механизм введения региональных мер. Аналогичную систему разработали и внедряют в Австралии. В Новой Зеландии тоже относятся к этому благосклонно. А делегации Канады и других стран, к примеру, выступили за то, чтобы рыночные меры работали, но не на региональном уровне, а на глобальном – для всей отрасли.
Смысл принятого генассамблеей документа, рассказал Валерий Окулов, заключается в том, что вводится принцип взаимного согласия применения рыночных мер. Мы не отрицаем и не отрицали право на жизнь рыночного механизма, но выступали против того, чтобы он в обязательном порядке применялся в отношении третьих стран, не изъявляющих желания участвовать в этом процессе.
Парниковая проблематика далеко не безобидна для развития авиаотрасли. В ее основе – серьезный финансовый аспект. В случае принятия рыночного механизма сдерживания эмиссионных выбросов с 2020 г. в течение 15 лет авиаиндустрии это будет стоить 151 млрд долларов, которые пойдут на приобретение эмиссионных индульгенций, и еще 48 млрд долларов уйдут на финансирование Климатического фонда при ООН.
Не случайно генассамблея поручила Совету ИКАО провести оценку экологического и экономического воздействия рыночных мер, включая возможность и целесообразность их внедрения. Поручение также касалось разработки механизма внедрения этих мер (в случае их одобрения) с 2020 г. С этой целью ИКАО создаст рабочую группу, которая займется разработкой основных концептуальных элементов глобальной системы экоквотирования, включая стандарты по мониторингу, отчетности и верификации эмиссии газов, и представит их на утверждение на следующей сессии ассамблеи, которая состоится в 2016 г. Это будет аналитический документ. Но уже сегодня можно сказать, что рыночные меры, в случае их принятия, приведут к дальнейшей деградации авиаотраслей развивающихся стран.
До голосования по этому вопросу еще целых три года, в течение которых будет действовать резолюция, принятая на текущей ассамблее. Как известно, Россия и ряд других стран не оплачивали квоты, установленные Евросоюзом за пролеты по территории Европы. Решение генассамблеи легитимизировало этот порядок. Отныне «закон, который действует в Евросоюзе, имеет свое распространение на европейские авиакомпании, а также на зарубежные, если они выполняют полеты внутри Европы. У нас этот объем совершенно мизерный и в большей степени касается грузовых рейсов», – пояснил ситуацию замминистра. Только такие полеты внутри Евросоюза подлежат действию европейской директивы.
Здесь остается вспомнить относительно недавние и достаточно жесткие заявления европейских эмиссаров. «Мы наблюдаем, что различные страны пытаются испугать Европу, – заявила на Московском транспортном форуме 2011 г. представитель ЕС Раса Скепанавикьютэ. – Китай задумывается о том, что надо подать в суд. Европа, скорее всего, выиграет, потому что система легитимна. Мы не верим, что страны будут предпринимать какие–то меры, потому что никто из них не хочет начинать торговые войны с Европой. Это дорого не только для Европы. Мы видим, что и конгрессом США принят закон, не позволяющий американским авиакомпаниям участвовать в торговле европейскими квотами, но пройдет ли этот закон сенат? Американским авиакомпаниям обойдется дороже несоблюдение правил европейской системы квотирования. Мы ожидаем, что они будут соблюдать правила европейской системы, потому что так для них будет лучше. Конечно, если будут какие–то действия, мы будем защищать свою отрасль. У Европы очень серьезные позиции в мире». В итоге оказалось, что здравый смысл, разумный и взвешенный подход значительной части мирового авиасообщества оказался весомее «серьезных позиций» европейских чиновников.
В продолжение экологической темы в ходе мероприятия было поддержано предложение о разработке нового стандарта по шумам и эмиссии нелетучих твердых частиц, а также о продлении работ по использованию альтернативного авиатоплива.
Из решений «неклиматического характера», принятых на генассамблее, следует отметить внедрение стандартов мониторинга безопасности полетов. Это означает переход от контроля за безопасностью полетов к управлению этим процессом. Актуальным сочли и внедрение глобального аэронавигационного плана. По словам Валерия Окулова, речь идет о возможности равноценного использования спутниковых технологий, которые сегодня применяются в качестве вспомогательного средства навигации. Основными являются либо инерциальная, либо инновационная системы, базирующиеся на данных, получаемых от наземных маяков. Еще один аспект данной проблематики – эксплуатация беспилотных летательных аппаратов (БЛА). В ИКАО отсутствует нормативная база по организации полетов БЛА в одном воздушном пространстве с традиционными пилотируемыми аппаратами. Обычно для беспилотников вводится отдельная зона для полетов. Востребованность беспилотных летательных аппаратов постоянно растет не только у военных, но и у гражданских ведомств. Вопросы организации эксплуатации беспилотных летательных аппаратов должны войти в этот глобальный план. Необходимо, чтобы наш Воздушный кодекс и подзаконные акты базировались на рекомендованной практике и стандартах ИКАО, считает представитель отраслевого регулятора.
Ассамблеей была принята резолюция о ратификации и необходимости поддержки Монреальской конвенции 1999 г., предусматривающей унификацию некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок, в частности, введение более жестких правил ответственности авиакомпаний за гибель и травмы пассажиров. «Процесс присоединения России к данной конвенции у нас инициирован, и документ находится в правительстве. Мы рассчитываем, что в конце текущего года или в первом квартале следующего он будет рассмотрен в Госдуме», – заявил замминистра.
Следует отметить активность российской делегации. Ею внесены на обсуждение 20 рабочих документов, которые были одобрены генассамблеей, поручившей Совету ИКАО их проработку и включение в повестку следующего главного международного отраслевого собрания гражданских авиаторов.
В целом российская сторона оценила работу ассамблеи как положительную, поскольку принятые на ней материалы являются системными для отрасли. И, безусловно, Совету ИКАО в эти ближайшие три года предстоит масштабно потрудиться. «Я не припоминаю такого колоссального объема работы, который предстоит проделать в предстоящее трехлетие», – сообщил Валерий Окулов, оценивая перечень поручений генассамблеи, попутно заметив, что бюджет ИКАО при этом не претерпел серьезных изменений в сторону увеличения и установлен в пределах 284,5 млн канадских долларов.
Россия намерена принять самое активное участие в этой работе.

Шамиль БАЙБЕКОВ,
обозреватель «ТР»

17.10.2013