В Общественной палате Российской Федерации уже в пятый раз состоялись слушания по вопросу «О роли пригородного железнодорожного пассажирского транспорта в социально–экономическом развитии субъектов Российской Федерации и актуальных вопросах его функционирования». Прекращение перекрестного субсидирования железнодорожных перевозок, переход к управлению в пассажирском комплексе по видам деятельности, создание справедливых условий для конкуренции между видами транспорта, ограничение роста тарифов – вот далеко не полный перечень решений, в принятии которых Общественная палата сыграла важную роль. Поспособствуют ли ее очередные рекомендации в сфере пригорода качественному крену в сторону решения этого наболевшего вопроса? Надежда умирает последней…

На грани фола

События нынешнего года, предшествовавшие этим слушаниям, к сожалению, вовсе не указывают на эффективность каких–либо действий, предпринятых в пригородном сегменте на всех уровнях власти и общественных институтов. Дело в том, что по инициативе органов государственной власти субъектов Российской Федерации региональный заказ на транспортное обслуживание населения в пригородном железнодорожном сообщении в 2012 году был существенно уменьшен и по объему транспортной работы, и по количеству маршрутов электропоездов по сравнению с заказом на 2011 год. Кроме того, в заявках многих регионов была уменьшена и составность электропоездов, то есть было принято решение пустить «короткие» электрички. Более того, при формировании государственного заказа на пригородные перевозки органы власти ряда субъектов РФ приняли решение с целью сокращения бюджетных издержек ограничить маршруты пригородных поездов административными границами одного (только своего) региона.
Практика использования администрациями субъектов РФ такого инструмента обеспечения безубыточности пригородных перевозок, как сокращение размеров движения, всегда ведет не только к ухудшению потребительских характеристик этой общественно значимой услуги, но и недовольству населения этих субъектов.
Негативным образом на транспортном обеспечении региона в пригородном железнодорожном сообщении сказывается и неурегулированность вопроса компенсации выпадающих доходов пригородным пассажирским компаниям. В текущем году 25 регионов взяли на себя эту ответственность и полностью оплачивают все выпадающие доходы ППК. В то же время органами государственной власти еще в 5 субъектах РФ вообще не предусмотрены средства в бюджетах на компенсацию выпадающих доходов пригородных пассажирских компаний. К ним относятся: Владимирская, Тверская, Вологодская, Ленинградская области, Приморский край.
Более 30 регионов на 2012 год заложили в своих бюджетах средства на покрытие выпадающих доходов менее 50% от потребностей. Так, 20 регионов компенсируют не более 10% убытков пригородных пассажирских компаний, 6 регионов компенсируют от 11% до 20% и еще 6 регионов – от 21% до 50% убытков ППК. Хотя, казалось бы, на сегодня вся нормативная база, которая регулирует установление тарифов в сфере пригородных перевозок, на федеральном уровне создана и принята.
Таким образом, проблема состоит в том, что в транспортной политике регионов отсутствует должное внимание к железной дороге. Несмотря на то, что пассажирооборот пригородного железнодорожного транспорта в регионах составляет от 5% до 30% в общем пассажиропотоке, на железнодорожный транспорт выделяется всего от 0,1% до 0,7% денежных средств из бюджетов этих субъектов РФ.
Напомним, в соответствии с решениями Правительства РФ с 1 января 2011 года коренным образом изменилась схема организации пригородного пассажирского железнодорожного сообщения, в соответствии с которой все пригородные пассажирские перевозки в РФ осуществляют пригородные пассажирские компании (ППК). Они предоставляют регионам расчеты экономически обоснованного уровня тарифов, на основе которых субъекты РФ принимают решение о стоимости проезда и возмещении из регионального бюджета убытков пригородных перевозчиков при недоиндексации тарифов.
У каждого из организаторов пригородного движения появились свои четко регламентированные полномочия и сферы ответственности. Так, железная дорога (филиал ОАО «РЖД» – инфраструктурной компании) отвечает за содержание и работоспособность железнодорожной инфраструктуры на территориях, по которым она проходит, и пока еще предоставляет в аренду пригородным пассажирским компаниям подвижной состав.
Органы власти субъектов федерации ответственны за формирование заказа на пригородные перевозки, в котором определяются важные для населения регионов параметры (количество заказываемых электропоездов, их составность, маршруты, по которым они будут курсировать, тариф на перевозку и суммы выпадающих доходов от государственного регулирования тарифа). Региональные власти также согласно федеральному закону № 184 (п. 12 ст. 26.3) обязаны нести расходы по организации пригородных перевозок. Поэтому, чтобы сохранить объем пригородных перевозок, регионам необходимо заложить целевые средства в местном бюджете в полном объеме.
Компания–перевозчик (пригородная пассажирская компания), в свою очередь, обеспечивает исполнение сделанного субъектами федерации заказа.
Проблема компенсации регионами выпадающих доходов пригородных пассажирских компаний все еще сохраняется, сообщил 7 сентября в ходе своего выступления на селекторном совещании президент ОАО «РЖД» Владимир Якунин. Совокупная задолженность субъектов Российской Федерации пригородным пассажирским компаниям по итогам их работы за 7 месяцев текущего года составила около 4 млрд рублей.
– Пассивная позиция ряда регионов заставляет ОАО »РЖД» создавать «резервы по сомнительным долгам» (сумма которых составляет около 24 млрд рублей) и, более того, в условиях недофинансирования тратить ежегодно по 10–12 млрд рублей на обновление подвижного состава пригородных пассажирских компаний, у которых на это элементарно нет средств, – заявил Владимир Якунин. – А если не закупать подвижной состав сейчас, то через несколько лет можно столкнуться с дефицитом пригородных электропоездов.
Отказ региональных властей субсидировать выпадающие доходы ППК чреват не только нежелательным сокращением составности пригородных поездов, сокращением и отменой маршрутов, но и банкротством перевозчиков.
Есть положительные примеры, в частности, сотрудничество администраций Москвы и Московской области с ОАО «Центральная пригородная пассажирская компания», а также Республики Башкортостан с ОАО «Башкортостанская ППК», где в 2011 году и по прогнозу в 2012 году перевозки организованы на безубыточном уровне. Есть опыт взаимодействия администрации Свердловской области и ОАО «СПК». Размеры движения на территории Свердловской области за 2 года не претерпели значительных изменений, а областью выделены средства на компенсацию потерь в доходах перевозчика: в 2011 году – 853,8 млн рублей, в 2012 году – 990,5 млн рублей. Свердловская область является рекордсменом среди регионов по абсолютному размеру выделенных субсидий.
Тем временем за прошедшее лето по многим регионам прокатилась волна скандалов. Среди них оказались: Ставропольский край, Новгородская, Ивановская области, республика Бурятия, Приморский край и другие. Ряд ППК официально заявили о своих намерениях отменить некоторые маршруты электричек и сократить размеры движения именно из–за недостаточного финансирования со стороны регионов. Местные власти где–то вступили в переговоры, где–то начали расследования. Часть конфликтов уже разрешена, часть еще находится в самом разгаре.
Но это, опять же, является лишь полумерами: в 2013 году Минфин России планирует бюджетную поддержку пригородной инфраструктуры в размере 25 млрд рублей, однако с 2014 года федеральные субсидии пригородного железнодорожного транспорта могут быть отменены. Это значит, что региональным властям как заказчикам транспортной услуги и регуляторам тарифов будет гораздо сложнее расплатиться с пригородными пассажирскими компаниями, и количество электричек по стране может резко сократиться.
Председатель Правительства России Дмитрий Медведев в рамках совещания в Омске 4 августа 2012 года, рассматривая вопрос о поддержке пригородных перевозок, отметил: «Здесь нет примитивных решений, здесь невозможно просто сказать «это пусть РЖД разбирается или пусть регионы разбираются».

В ногу с прогрессом

На слушаниях в Общественной палате начальник Департамента пассажирских сообщений ОАО «РЖД» Геннадий Верховых напомнил присутствующим о трех основных причинах, по которым государство российское до сих пор поддерживает железнодорожное пригородное сообщение. Во–первых, транспортное обслуживание осуществляется в интересах всех граждан для удовлетворения их фундаментального права на подвижность. Во–вторых, доступное пригородное сообщение является компонентом как федеральной, так и региональной социальной политики. Граждане с низкими доходами и/или проживающие в отдаленных населенных пунктах могут найти работу, затратив на проезд разумные средства и время. И, наконец, пригородное сообщение обладает сравнительно низкими «внешними» издержками (вредные выбросы, ущерб окружающей среде, заторы на дорогах, шум, аварийность) по сравнению с другими видами транспорта.
Генеральный директор Института проблем естественных монополий (ИПЕМ) Юрий Саакян в своем обзоре мирового опыта поделился результатами выполненного специалистами ИПЕМ исследования по организации пригородного сообщения в Германии, Великобритании, Канаде, Индии, Китае и Бразилии.
Во всем мире пригородные пассажирские перевозки выполняют транспортную составляющую социальной политики государства в конкретных регионах. При этом модель организации пригородного сообщения в каждом государстве уникальна, а единого сценария развития перевозок в пригородном сообщении не существует. Но во всех странах, где есть пригородное сообщение, государство обязательно выполняет контроль, допуск к перевозкам и финансирование – в разной степени и на разных уровнях, но государство обязательно участвует. Регионы в разной степени вовлечены в процесс организации перевозок. В большинстве примеров регионы (или специально созданные транспортные структуры) устанавливают объемы перевозок, формируют заказы на перевозку, проводят либо принимают участие в конкурсных процедурах по отбору исполнителей и контролируют процесс перевозки.
В нашей стране для повышения доступности перевозок Правительство РФ в 2011 году приняло регуляторное решение о субсидировании инфраструктурных платежей пригородных перевозчиков, созданных в ходе структурной реформы. Выравнивание условий оплаты железнодорожными и автомобильными перевозчиками транспортной инфраструктуры широко распространено в ЕС и подтвердило свою эффективность в нашей стране. Поэтому был обеспечен рост объемов перевозок, индексация тарифов не превысила индекс потребительских цен. Субсидирование инфраструктурной составляющей также позволяет реализовать общераспространенный принцип, согласно которому потребитель услуг, софинансируемых государством, не оплачивает капитальные и условно–постоянные расходы.
В 2011 году ОАО «РЖД» снизило ставки на предоставление перевозчикам подвижного состава. Это решение, позволившее снизить расходы на перевозки в целом по стране примерно на 9 млрд рублей (около 10% общей величины расходов), распространено и на 2012 год, сообщил Геннадий Верховых. Ставки не включают в себя расходы централизованных филиалов и аппарата управления, из них исключена рентабельность, а также инфляционные параметры 2011 года.
Устойчивый рост объемов перевозок и доходов от них в 2011 г. получил продолжение и по итогам первого полугодия текущего года. Количество отправленных пассажиров увеличилось на 8,2%; пассажирооборот – на 9,7%; выручка от перевозки пассажиров, не имеющих льгот по проезду, увеличилась на 12,6 %.
В 2011–2012 годам перевозчики предложили новые виды абонементных билетов, количество которых достигло более чем пятидесяти. У каждого пассажира есть возможность выбрать именно тот, который максимально сэкономит его время и средства. В последние годы существенное развитие получили технологии самообслуживания. Количество оформленных на билетопечатающих автоматах проездных документов возросло более чем в 3 раза. Билеты на пригородные поезда повышенной комфортности перевозчиков ЦППК, СПК, Аэроэкспресса можно приобрести через Интернет.

Узаконить отношения

Дальнейшее улучшение качества обслуживания пассажиров, рост объемов оказываемых услуг возможно в результате использования имеющихся резервов в сферах правового и тарифного регулирования, разработки механизма финансовой поддержки. Приоритетным направлением развития в настоящий момент представляется именно правовое, поскольку, как указывалось выше, федеральным законом организация обслуживания населения пригородным транспортом отнесена к полномочиям регионов, но данная норма во многих регионах на практике не применяется или не реализуется до конца.
Поэтому, заявил Геннадий Верховых, требуются долгосрочные решения по ряду ключевых параметров функционирования пригородного комплекса: по системе государственного и тарифного регулирования; по форме участия государства в обеспечении операционной безубыточности и развитии пригородного пассажирского комплекса. В этой связи причастными министерствами и ведомствами при участии ОАО «РЖД» разработана Концепция развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом. Так вот, ключевыми решениями, предлагаемыми Концепцией в сфере правового регулирования, являются утверждение федерального закона о регулярном пассажирском железнодорожном сообщении и разработка системы штрафов за безбилетный проезд и механизма их взимания с закреплением в нормативных документах.
Стоит отметить, что Министерство транспорта РФ подготовило и опубликовало проект федерального закона «Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в РФ». Этот федеральный закон регулирует отношения, связанные с организацией регулярного пассажирского сообщения в РФ железнодорожным транспортом общего пользования. Его целью является определение системы мер по организации регулярного пассажирского сообщения железнодорожным транспортом, в том числе направленных на обеспечение гарантированного транспортного обслуживания населения и создания эффективного организационно–правового механизма их реализации.
Согласно материалам мерами госрегулирования в сфере пассажирского железнодорожного сообщения являются система ценового и тарифного регулирования и размещение государственных заказов. Финансирование услуг по использованию железнодорожной инфраструктуры общего пользования при перевозках пассажиров осуществляется за счет бюджетной системы РФ.
Кроме того, документ определяет способ финансового обеспечения полномочий органов госвласти РФ в области организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения. Так, если речь идет о дальнем сообщении, то финансирование осуществляется за счет средств федерального бюджета, по пригородным маршрутам – за счет средств бюджетов субъектов РФ.
Размещать заказ на перевозку пассажиров в дальнем следовании будет федеральный орган по реализации госполитики в сфере железнодорожного транспорта за счет средств федерального бюджета; в пригороде – уполномоченный орган исполнительной власти субъектов РФ за счет средств региональных бюджетов; перевозчиками – за счет иных источников. Маршруты в дальнем следовании устанавливаются, изменяются и отменяются в дальнем следовании тем же федеральным органом через госзаказ, в остальных случаях – самостоятельно перевозчиком. Пригородные маршруты органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере организации транспортного обслуживания населения при организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения путем размещения государственных заказов по пригородным маршрутам пассажирского железнодорожного сообщения; перевозчиком самостоятельно, исключая маршруты, организуемые путем размещения государственных заказов по пригородным маршрутам пассажирского железнодорожного сообщения.
Маршруты пассажирского железнодорожного сообщения, устанавливаемые при размещении госзаказов, включаются в условия указанных государственных контрактов и подлежат официальному опубликованию, говорится в проекте.
Документ определяет систему ценового регулирования в данной сфере и порядок государственных заказов на оказание услуг по организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения, основные требования к участникам таких заказов, функции и права государственных заказчиков. Также он определяет формулу расчета величины бюджетной заявки, понятие экономически обоснованного уровня тарифов, параметры госзаказа на оказание услуг по организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения.
Госконтракт на оказание услуг по организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения заключается на срок не менее пяти лет. К участию в размещении госзаказов допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, которые должны иметь в собственности или на ином законном основании транспортные средства, удовлетворяющие требованиям конкурсной документации, или же документы, подтверждающие возможность приобретения таких ТС.
Принятие проекта федерального закона позволит обеспечить переход к осуществлению пригородных перевозок во всех регионах на основе полноценных договоров между субъектами Российской Федерации и перевозчиками. Кроме того, оптимизировать размер финансовых обязательств государства по компенсации расходов перевозчика на основе измеримых по объемам и качеству оказываемых услуг и создать работоспособные механизмы повышения качества организации транспортного обслуживания, усовершенствования их маркетинговой политики.
Заместитель главы Департамента государственного регулирования тарифов, инфраструктурных реформ и энергоэффективности Министерства экономического развития РФ Ярослав Мандрон, говоря о Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом, заявил, что давать губернаторам право отказываться от пригородных железнодорожных перевозок в регионе в пользу, например, автобусного сообщения, опасно. Однако, по его словам, окончательного решения по этому вопросу нет. Официально оно будет отражено в Концепции, которая к концу сентября должна быть вынесена на рассмотрение правительственной комиссии по транспорту и связи. Помимо основ тарифного регулирования в ней будут зафиксированы минимальные стандарты обслуживания пассажиров, а также возможность регионов концептуально определять, в каком объеме им нужен тот или иной вид транспорта и участие в ППК. В зависимости от ситуации в регионе местным властям будет предоставлено право выходить из уставного капитала ППК и передавать доли в ней частным инвесторам, а также выбирать форму привлечения имущества для перевозок – лизинг, аренду или его приобретение.
При этом заместитель председателя комитета Государственной думы РФ по бюджету и налогам Надежда Максимова в ходе слушаний заявила, что расчеты арендных ставок за пользование подвижным составом и инфраструктурой для ППК, предоставляемые ОАО «РЖД», не всегда открыты и прозрачны. Большая часть расходов, по ее мнению, идет на то, чтобы использовать подвижной состав и оплачивать инфраструктуру. То есть во многом все зависит от того, как формируется арендная ставка со стороны РЖД. Материалы Счетной палаты говорят о том, что она не всегда формируется достаточно прозрачно и открыто. А в ряде случаев превышает ту ставку, которая закладывалась Федеральной службой по тарифам РФ при расчете экономически обоснованных тарифов, заявила Надежда Максимова.
Также, по ее словам, из материалов Счетной палаты следует, что полномочия по возмещению компенсаций по убыткам по пригородным перевозкам были переданы регионам без передачи соответствующего финансирования. «Для многих это очень большая нагрузка», – подчеркнула она.

Финансовый пакет

Возможный пакет мер в сфере финансовой поддержки пригородного сообщения, сообщил Геннадий Верховых, включает в себя сохранение субсидирования из федерального бюджета платежей пригородных перевозчиков за использование инфраструктуры на долгосрочную перспективу. Далее – нормативное закрепление целевого источника (например, налоговых платежей ОАО «РЖД») в региональных бюджетах для компенсирования выпадающих доходов перевозчиков в связи с регулированием тарифов на проезд в пригородном сообщении. А также установление ставки НДС на пригородные пассажирские перевозки в размере 0% и получение перевозчиками права возмещения уплаченного НДС из федерального бюджета.
Введение нулевого НДС для пригородных пассажирских компаний (ППК) позволит снизить нагрузку на них на 6 млрд рублей, прокомментировал последнее предложение начальник центра по корпоративному управлению пригородным комплексом ОАО «РЖД» Максим Шнейдер. Вопрос выхода пригородных пассажирских компаний на безубыточный уровень, а также снижение нагрузки на них обсуждается несколько лет. Одним из вариантов решения проблемы участники перевозочного процесса как раз и называли введение нулевого НДС для ППК. 6 млрд рублей в случае реализации такого проекта станут снижением нагрузки для компаний. В настоящее время пригородные пассажирские компании в своих затратах несут от 5 до 10 млрд рублей НДС, которые ложатся на себестоимость перевозок.
Существенной проблемой является реализация в регионах процедуры по установлению тарифов для населения и определения экономически обоснованного уровня тарифа вне рамок, определенных постановлением Правительства России и приказами регуляторов. ФСТ России в адрес территориальных органов регулирования направлены разъяснения о порядке и сроках процедуры установления тарифов, которые не могут превышать 90 дней с момента обращения перевозчика к региональному регулятору.
Соблюдение всеми регионами принципов, правил и сроков рассмотрения обращений об установлении тарифов, установленных ФСТ России, необходимо для достижения целевого состояния отрасли. Поэтому предлагается обеспечить ежемесячный контроль за утверждением пригородных тарифов и себестоимости перевозок в регионах.
– Отказ от государственного финансирования пригородного сообщения на федеральном уровне, развития нормативного регулирования отношений в этой сфере, разработки действенного и реалистичного механизма финансовой поддержки перевозок; использование субъектами Федерации регуляторов на местах как инструмента для затягивания назревших решений о компенсации выпадающих доходов может привести к последствиям, о которых даже не хочется говорить, – подытожил состоявшуюся в Общественной палате дискуссию Геннадий Верховых.

Структура затрат пригородных пассажирских компаний, млрд рублей

Инга ДМИТРИЕВА,
обозреватель «ТР»

20.09.2012