Под лежачий камень…

Почему одни регионы реализуют мегапроекты, а другие строят сельский автовокзал за счет бюджета?

Успех такого перспективного направления, как инфраструктурное проектирование на принципах ГЧП зависит от того, как они понимаются и развиваются в регионах. О ситуации с проектами ГЧП, в том числе и в транспортной сфере, в Центральном федеральном округе наша газета уже рассказывала («ТР» № 27, 2010 г.). Сегодня на повестке дня – положение дел с проектами ГЧП в разных отраслях Уральского федерального округа.
Результаты исследования, выполненного специалистами НП «Центр развития ГЧП» при поддержке Минрегиона и РСПП, честно говоря, обескуражили. Серьезного развития ГЧП в одном из наиболее экономически состоятельных округов России не получило до сих пор. С чем это связано – с пробелами законодательства, отсутствием политической воли, неверием бизнеса в такие проекты? Давайте разберемся вместе.

Без инвесторов не обойтись

В 2010 г. руководством страны задан курс на повышение энергоэффективности и внедрение принципов энергосбережения, восстановление и развитие дорожной сети, модернизацию объектов жилищно–коммунального хозяйства.
Модернизация построенной еще при советской власти производственной инфраструктуры и осуществление крупных проектов по строительству автомобильных и железнодорожных магистралей, портов, аэропортов, энергетических и коммунальных систем в современной России, испытывающей острый недостаток бюджетных средств, с учетом большого количества объектов и колоссального объема необходимых инвестиций, возможны только с привлечением отечественного и международного капитала на базе ГЧП.
Другой рациональной и проверенной в международной практике основы для решения этой проблемы государству не найти.
Мировой опыт показывает, что успешное решение данной проблемы основано на привлечении внебюджетного финансирования для развития и дальнейшего управления общественной инфраструктурой. Следовательно, без ГЧП не обойтись, и инфраструктурные проекты надо оценивать в первую очередь с точки зрения соответствия его принципам.
Для получения представительной картины состояния ГЧП в регионах УФО, взятых для настоящего исследования, как и при анализе ГЧП в Центральном федеральном округе, проекты поделены на инфраструктурные, реализуемые за счет бюджетных средств, и собственно ГЧП–проекты, осуществляемые с привлечением внебюджетного финансирования. Необходимость такого разделения связана с тем, что зачастую представители региональных органов власти понимают под государственно–частным партнерством как все возможные виды взаимодействия органов власти и инвесторов, так и особое партнерство, создаваемое для реализации инфраструктурных проектов. Отсюда и стремление отнести к ГЧП–проектам все значимые инвестиционные проекты в области инфраструктуры. При этом инфраструктурные проекты, реализуемые за счет регионального бюджета, в категорию ГЧП–проектов не попадают.
Инвестиционный климат в субъектах УФО за последние три года представлен показателями табл. 1

Инвестиции в основной капитал по регионам УФО за 2008–2010 гг.

Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов УФО
по оценке РА «Эксперт» в 2009–2010 гг.

 Инфраструктурные проекты УФО

По числу крупномасштабных капиталоемких проектов лидируют Ямало–Ненецкий автономный округ и Свердловская область. Наибольшее число проектов ГЧП реализуется на территории Свердловской области. Далее в списке по числу региональных ГЧП–проектов следуют Челябинская область, Ханты–Мансийский автономный округ, Курганская область.
Лидирующими отраслями по количеству реализуемых инфраструктурных проектов в регионах УФО на момент проведения исследования являются области ЖКХ (19 проектов), образование (19 проектов) и транспорт (19 проектов). Большое значение в регионах УФО уделяется также проектам по здравоохранению (12 проектов) и энергетике (15 проектов). Следует отметить и тенденцию увеличения проектов в сфере сельского хозяйства и комплексного развития регионов.
В рамках проведения анализа состояния ГЧП в регионах Урала была рассмотрена законодательная база субъектов УФО, регулирующая правоотношения в данной сфере. На момент проведения исследования она включала в себя пять региональных законов о ГЧП (соответствующие нормативно–правовые акты приняты в Курганской, Челябинской областях, Ханты–Мансийском, Ямало–Ненецком округах, Свердловской области). В Тюменской области разработан законопроект о ГЧП, который находится на стадии согласования с исполнительными органами государственной власти и экспертами. Таким образом, органами власти данных субъектов ведется активная законотворческая работа в данном направлении.
Для эффективной работы механизма ГЧП прежде всего необходимо выявить существующие проблемы в данной области, ограничивающие возможности его применения. Выявление существующих негативных факторов и поиск путей для их устранения и были основными целями первого этапа проводимого исследования.
По мнению представителей региональных органов власти, к наиболее существенным, на их взгляд, факторам, мешающим развитию механизмов ГЧП на территории субъектов УФО, можно отнести:
– несовершенство нормативной правовой базы федерального уровня (отсутствие федерального закона о ГЧП). С таким утверждением согласиться трудно, т. к. в пяти субъектах свои законы о ГЧП уже есть, а в Тюменской области будет принят в ближайшее время. Таким образом, на «земле» правовое поле сформировано, и оно по определению не может противоречить существующим федеральным правовым нормам;
– отсутствие специализированной структуры в области ГЧП на федеральном и региональном уровнях. Возникает законный вопрос – а кто мешает эти структуры в региональных органах власти создавать, тем более что в федеральных структурах такие подразделения есть – и в Минрегионе, и в Минтрансе, и в Минэкономразвития;
– недостаточное финансирование инфраструктурных проектов (недостаточное количество бюджетных средств, выделяемых на реализацию инфраструктурных проектов в регионах), отсутствие инвесторов, желающих вкладывать средства в реализацию инфраструктурных проектов (в связи с высокими рисками, длительными сроками окупаемости проектов, наличием административных барьеров и отсутствием опыта реализации подобных проектов и т. п.). Как видите, на региональном уровне по–прежнему сохраняются иждивенческие настроения в отношении проектов ГЧП, финансированием которых должно заниматься государство;
– дефицит квалифицированных кадров (как в структурах частного бизнеса, так и в государственных органах власти);
– недостаток информационного обеспечения и ряд других факторов.
Согласитесь, что последние две проблемы являются трудностями технического характера и вполне могут быть решены на региональном уровне без каких–либо капвложений.
Решению этих общих проблем, по мнению представителей региональных органов власти, должны способствовать:
– принятие федерального закона о ГЧП;
– создание на федеральном и региональном уровнях специализированных структур (своеобразных центров компетенций), координирующих вопросы ГЧП, задачами которых являлись бы поиск инвесторов, продвижение региональных проектов, консультирование и т. п.;
– выработка единой политики и оптимальной схемы взаимодействия федеральных и региональных органов власти при реализации проектов ГЧП;
– увеличение объема поддержки и гарантий частным инвесторам со стороны государства;
– повышение уровня подготовки специалистов, принимающих участие в реализации ГЧП–проектов;
– восполнение дефицита практической информации и другие.
Согласитесь – направления совершенствования носят декларативный характер, гораздо интереснее итоги опроса представителей региональных органов власти. Итак, на данный момент в определениях государственно–частного партнерства доминирующим является проектный подход, согласно которому ГЧП представляет собой определенный тип отношений между государством и частным инвестором на оговоренных условиях, действующих ограниченный период времени, с разделением рисков, в целях реализации инфраструктурных проектов. Понимание ГЧП среди чиновников становится все более практичным и узким.
Состояние ГЧП в регионе определяется развитостью законодательной базы, институтов и проектной практики – ситуация с развитием институциональной основы и нормативной базы для реализации инфраструктурных проектов  в регионах УФО различается в зависимости от региона. Если в Центральном федеральном округе ситуация в части, касающейся развития институтов ГЧП, оценивается как более однородная: «нулевая» с тенденцией к улучшению, поскольку, как правило, отсутствуют специализированные структуры, координирующие реализацию инфраструктурных проектов, то в УФО в этом направлении некоторые регионы добились большего прогресса. Можно выделить два региона–лидера, Свердловскую область и ХМАО, как наиболее развитые в плане институтов взаимодействия с инвесторами. В Свердловской области созданы особые экономические зоны регионального уровня, ОАО «Корпорация развития Среднего Урала», технопарки и др. В перспективе планируется создание совещательного органа в сфере участия Свердловской области в государственно–частном партнерстве – Совета по государственно–частному партнерству при губернаторе Свердловской области. Также область предприняла попытку создать Инвестиционный фонд Свердловской области, для чего разработан проект регионального закона. В округе создано АУ «Региональный центр инвестиций», который учредил специализированный отдел развития проектов ГЧП. В настоящее время ведется работа по созданию независимого регионального центра ГЧП на базе АУ.
Важным признаком развитости институтов работы с инвесторами в ХМАО является участие в финансировании проектов таких институтов, как ЕБРР.
Вместе с тем прослеживается тенденция к развитию институтов и формированию региональных «центров компетенций»: формируются межведомственные рабочие группы, готовятся к созданию центры развития ГЧП при региональных администрациях при участии Центра развития ГЧП, или же специальными полномочиями наделяются уже существующие государственные учреждения. Так, по инициативе правительства Курганской области в рамках региональной администрации создан так называемый Центр ГЧП, состоящий из отдела ГЧП, Управления инвестиций, внешнеэкономической деятельности и межрегиональных связей правительства Курганской области (рабочий орган) и Совета по ГЧП. До настоящего времени госкомпании или агентства, уполномоченных вести работу с инвесторами на территории региона, в Курганской области нет, но и предлагаемая структура из–за своей сложности вряд ли будет жизнеспособной.
В ЯНАО поступили проще: создали для работы с инвесторами ОАО «Центр развития инвестиционных проектов», в рамках которого действует комиссия по отбору инвестпроектов.
Согласно обобщенным оценкам региональных чиновников средства для реализации инфраструктурных проектов (в том числе ГЧП) в субъектах УФО привлекаются из следующих источников: бюджетные средства разного уровня (региональный, федеральный, ФЦП, региональные целевые программы), инвестфонд (видимо, выделенный еще до кризиса и фактически «замороженный»), специализированные региональные государственные фонды, частные средства компаний, кредитные средства банков, в том числе международных финансовых организаций, таких как ЕБРР, также использовались субсидии. В Свердловской области на момент проведения исследования рассматривался проект закона «Об инвестиционном фонде Свердловской области», привлекая в который в том числе федеральные средства, область хотела финансировать инфраструктурные проекты. Пожалуй, это самое лучшее решение, поскольку фонд будет консолидировать все средства вне зависимости от источника их возникновения.
Таким образом, каждый субъект, входящий в УФО, организует работу по развитию ГЧП по–своему. С одной стороны, это правильно, так как позволяет учесть специ-фику каждой области, каждого субъекта, их потенциал, направление развития. Но, с другой, должна, на мой взгляд, более отчетливо присутствовать общефедеральная точка зрения на развитие инфраструктуры с помощью механизма ГЧП. И в этом, как мне кажется, основная проблема недостаточного развития ГЧП в УФО, что и подтверждает анализ инфраструктурного проектирования в отраслевом разрезе.

Забота государственная?

Согласитесь, что ситуация в УФО вокруг проектов, которые потенциально могли бы быть реализованы на принципах ГЧП, сложилась неоднозначная. А между тем регион по определению мог бы стать испытательным полигоном для внедрения инфраструктурных проектов с совместным участием бизнеса и государства.
Уральский регион – один из самых богатых минерально–сырьевых регионов России. В Ханты–Мансийском и Ямало–Ненецком автономных округах разведаны и осваиваются нефтяные и газовые месторождения, относящиеся к Западно–Сибирской нефтегазоносной провинции, в которой сосредоточены 66,7% отечественных запасов нефти (6% – мировых) и 77,8% запасов газа (26% – мировых).
УФО в настоящий период занимает одно из ведущих мест в экономике страны. По данным за 2010 г., при доле в Российской Федерации по численности занятых в экономике на уровне 9%, в нем производится около 14% суммарного по всем субъектам Российской Федерации валового регионального продукта. На долю УФО приходится более 21% всех финансовых поступлений в бюджетную систему страны и почти 35% платежей в федеральный бюджет, более половины всего экспорта России с учетом экспортных поставок углеводородов, добываемых на территории округа.
Главные перспективы развития экономики УФО связаны с двумя мегакластерами.
На севере (Западно–Сибирская часть территории) это топливно–энергетичес-кий комплекс, обеспеченный ресурсной базой мирового значения, уникальной системой трубопроводного транспорта и обеспечивающий до 50% экспорта Российской Федерации, развитие электроэнергетики, неф-тегазопереработки и нефтегазохимии; на юге (промышленный Урал) – базовый для страны центр обрабатывающей промышленности, прежде всего машиностроения и металлургии, ядро оборонно–промышленного комплекса, в том числе ведущие предприятия, развивающие самые современные технологии (ядерные, ракетостроения и др.), комплекс научно–исследовательских и образовательных центров. Консолидировать эти ключевые кластеры призван межрегиональный комплексный инвестиционный проект «Урал Промышленный – Урал Полярный». Проект преду-сматривает строительство транспортной и энергетичес-
кой инфраструктуры, введение в хозяйственный оборот комплекса твердых полезных ископаемых, расположенных на восточных склонах Уральских гор.
Транспортный комплекс округа представлен всеми видами транспорта: трубопроводным, железнодорожным, водным, воздушным и автомобильным. Свердловская железная дорога по грузо-обороту занимает второе место в России, а по пассажирообороту – третье. В округе находятся 79 аэропортов гражданской авиации, четыре из которых – международные, а крупнейший из них, Кольцово, занимает 5–6–е место в стране по объему перевозок.
И вместе с тем без дальнейшего развития инфраструктуры, в первую очередь транспортной, богатейшая ресурсная база не может быть освоена, а производственный потенциал – использоваться. Это хорошо понимают в Свердловской области, где в стадии реализации находятся два крупных транспортных инфраструктурных проекта, которые имеют все признаки ГЧП. Это развитие транспортного узла в Екатеринбурге и реконструкция аэропорта Кольцово. Первый проект рассчитан на пять лет, до 2013 г., предполагает привлечение 12,3 млрд руб. инвестиций из всех возможных источников – собственных средств организаций, бюджетов всех уровней, а также частных средств. Реконструкция аэропорта рассчитана на 20 лет, до 2030 г., потребует 32 млрд руб., задействуя средства бюджета и бизнеса.
В Челябинской области модернизация трамвайного хозяйства в г. Златоусте оценивается в 37 млн руб., и что очень важно – большую часть средств (30 млн руб.) выделит частное предприятие.
Лучше всего проекты ГЧП в транспортной сфере развиваются в ХМАО. Прежде всего речь идет о реконструкции трех аэропортов в Нижневартовске, Урае и Ханты–Мансийске со сроком реализации до 2013 г., на что потребуется около 900 млн руб. из федерального и окружного бюджетов, а также внебюджетных средств. Далее предполагается строительство авторечвокзалов в п. Березово и Сургуте с привлечением почти 670 млн руб. из бюджета округа и программы «Сотрудничество». До 2013 г. 440 млн руб. потребует реконструкция железнодорожных вокзалов в Сургуте, Пыть–яхе и Нягане за счет средств программы «Сотрудничество»  (2011–2013 гг.). И наконец, за счет бюджетных и внебюджетных средств предполагается до 2016 г. построить мостовой переход в Сургуте, а это 22 млрд руб. Инфраструктурные проекты ХМАО затрагивают все виды транспорта и отвечают всем признакам ГЧП, что не может не радовать.
В ЯНАО к проектам в транспортной сфере на принципах ГЧП относится проект строительства  железнодорожной линии Салехард – Надым. 65,2 млрд руб. на эти цели выделяет ОАО «Ямальская железнодорожная компания» и ОАО «Севтюменьтранспуть». Проект рассчитан до 2014 г.
Особо хотелось бы остановиться на положении в Тюменской области. Из пяти транспортных проектов четыре проекта – это строительство автовокзалов в с. Викулово, с. Нижняя Тавда, с. Б. Сороки и реконструкция автовокзала в Тюмени. Минимальная цена вопроса – 38 млн руб., максимальная – 160  млн руб. Предусматривается только бюджетное финансирование (!). На строительство транспортной развязки в самой Тюмени, начиная с 2011 г., потребуется 10,7 млрд руб., и тоже только за счет средств бюджета.
Анализируя положение дел с инфраструктурными проектами в Тюменской области, начинаешь понимать, что транспорт – забота государственная, но это почему–то не радует…

*  *  *

Вот и получается, что на территории одного округа одним субъектам хватает законов, политической воли, желания и умения развивать инфраструктуру, находятся средства, и немалые, у частных инвесторов, а другие предпочитают строить сельский автовокзал за счет бюджета.

Ирина ПОЛЯКОВА,
обозреватель «ТР»,
кандидат экономических наук