ГЧП-проекты: что прорастет на поле взаимодействия?

Лучшие практики реализации инфраструктурных проектов
в сфере транспорта.

Теория и практика консолидации федеральных, региональных и частных ресурсов для создания единой интегрированной транспортной системы Российской Федерации – таким образом можно сформулировать идеологию форума «Транспортные системы России», который прошел в Москве.
В центре внимания были вопросы, связанные со строительством федеральных и региональных платных дорог и путепроводов, весогабаритным контролем, фото– и видеофиксацией ПДД, проектами создания систем легкорельсового транспорта, обновлением подвижного состава.
Естественно, весь спектр проблем в рамках одной публикации рассмотреть невозможно. Поэтому остановимся на современном состоянии дел с инфраструктурными проектами на принципах ГЧП в транспортном комплексе. Тем более что в этом вопросе есть новые моменты как в теоретическом, так и в практическом плане.

Теория…

Прежде всего разберемся с теорией вопроса. С одной стороны, проекты ГЧП в транспортной инфраструктуре развиваются как на федеральном, так и на региональном уровне (диаграммы 1 и 2).
Наибольшее количество проектов реализуется на строительстве автомобильных дорог и объектов автодорожной инфраструктуры (15 из 17 объектов на федеральном уровне и 23 из 31 объекта на региональном).
Много или мало таких проектов для России? Вопрос, выходящий за рамки нашего исследования, но отметим, что правовая база для их реализации не только существует, но и развивается. Перспективы партнерства бизнеса и власти имеются и оформлены законодательно, причем есть возможность выбрать ту правовую форму, которая соответствует требованиям по длительности договора, возвратности, комплексности и минимизации рисков.
Так почему же при разработанной правовой базе, при необходимости развития инфраструктуры, и в первую очередь транспортной, при снижении государственных средств на эти цели проектов, а уж тем более готовых объектов, построенных на принципах ГЧП, в России очень мало?
И как в таком случае оценивать проекты по развитию железнодорожной инфраструктуры или по передаче электроэнергии на расстояние, в финансировании которых используются средства акционерных обществ («РЖД», «Россетти») и государства? Разве это не проекты ГЧП? Говоря строго, при такой схеме финансируется не инфраструктурный проект как таковой, а компания, которая в свою очередь реализует проект, входящий в ее инвестиционную программу.
О проектном подходе на принципах ГЧП в развитии транспортной инфраструктуры в полной мере можно говорить применительно к деятельности компании «Автодор», которой передано в управление федеральное имущество для использования в концессиях и ГЧП. ГК «Автодор» выступает как концедент или заказчик специальной проектной компании, привлекающей внебюджетное финансирование. Так, с созданием дееспособного представителя государства заработала схема реального проектного финансирования в дорожном строительстве.
Вот эта юридическая возможность, позволяющая вкладывать частные деньги в государственную и муниципальную инфраструктуру на условиях концессии или других форм ГЧП, постепенно захватывает участников рынка. Помимо дорог становятся возможны и другие проекты регионального и городского развития, за которые тоже отвечают власти (о них речь пойдет далее).
Концессионные соглашения, которые до вступления в силу федерального закона о ГЧП являются основой для работы на принципах государственно–частного партнерства, также совершенствуются, причем именно в направлении частного инвестора. На последних принятых изменениях в закон о концессионных соглашениях следует остановиться особо.
Принятые поправки сохраняют закрытый перечень объектов концессионного соглашения, однако устанавливают возможность заключения концессионного соглашения в отношении нескольких объектов, если они не относятся к объектам ЖКХ. Такое нововведение позволит в дальнейшем реализовывать комплексные инфраструктурные проекты, предусматривающие создание различных видов объектов в рамках одного крупного концессионного проекта. В частности, это возможно при создании транспортно–пересадочных узлов, включающих объекты автодорожной и железнодорожной инфраструктуры, а также при реализации проектов, направленных на строительство различных объектов в сочетании с необходимостью обеспечения проезда к ним. Также поправки устанавливают возможность проведения совместных конкурсов с несколькими публично–правовыми образованиями в случае, если планируется создание и (или) реконструкция объекта, части которого находятся или будут находиться в их собственности. Такое положение позволит синхронизировать заключение концессионных соглашений, что опять–таки важно для комплексных проектов, к которым относятся транспортные.
Еще одной важной поправкой является установление преимущественного права выкупа объекта концессионером по его рыночной стоимости, если объект был включен в документы планирования приватизации имущества. Таким образом, дальнейшее управление объектом соглашения лицом, осуществлявшим его создание (реконструкцию) и эксплуатацию, повысит эффективность его работы.
Вносимыми изменениями предоставляется возможность установления платы концедента по концессионному соглашению вне зависимости от вида объекта концессионного соглашения. Плата концедента как механизм обеспечения возвратности инвестиций концессионера наиболее востребована в инфраструктурных проектах с низкой вероятностью окупаемости либо в проектах, не предполагающих получение частным партнером для покрытия своих затрат платежей от пользователей инфраструктуры (бесплатные автомобильные дороги). Распространение платы концедента на все объекты концессионного соглашения позволит реализовывать проекты, которые в настоящее время из–за того, что нет гарантированных источников возвратности инвестиций, не- выгодны инвесторам.
Наконец, самое интересное – это изменения в отношении частной инициативы при заключении концессионного соглашения.
Рассматриваемыми поправками признана допустимой частная инициатива на заключение концессионного соглашения. В настоящее время решение об инициировании процедуры заключения концессионного соглашения принимается государственным партнером. Безусловно, участие частного партнера в подготовке к реализации концессионного проекта позволит с учетом интересов обоих партнеров расширить пул реализуемых проектов, а также сократить сроки подготовительной стадии реализации проекта благодаря возможности использования бесконкурсной процедуры заключения концессионного соглашения.
Рассматриваемыми поправками устанавливаются два способа заключения концессионного соглашения по инициативе частного партнера:
– проведение концессионного конкурса;
– заключение концессионного соглашения без конкурса с инициатором реализации проекта.
Таким образом, права концессионеров расширены, процедуры либерализованы, частная инициатива при заключении соглашений получает больше возможностей.

…и практика

Крупных инфраструктурных объектов, таких как строительство автодорог и сооружений на них, аэропортов и морских портов с использованием механизмов ГЧП, даже в такой громадной по территории стране, как наша, немного. Да их и не может быть много, на то они и мега–проекты. ЦКАД, трасса–дублер Москва – Санкт–Петербург, ВСМ Москва – Казань, Мурманский транспортный узел, аэропорт Пулково – эти объекты всем известны. Все возможные правовые нормы, позволяющие объединить интересы бизнеса и государства при их реализации, разработаны. Но, оказывается, в этом проработанном правовом поле могут с успехом реализовываться проекты, где весьма своеобразно сочетаются интересы частные и государственные. Проекты совсем иного масштаба, но которые берут, как говорится, числом. А эффект от их повсеместной реализации выходит за рамки отдельного региона и имеет общенациональное значение.
Речь идет о внедрении системы весогабаритного контроля (ВГК) на принципах ГЧП.
Но прежде всего об актуальности мониторинга веса и габаритов грузов, перевозимых по российским дорогам. Если в Европе 3% грузоперевозчиков нарушают установленные весогабаритные нормы, то у нас – 30%. И средний перевес при этом составляет 40%. Размер ежегодного ущерба, наносимого автодорогам РФ, составляет колоссальную величину – 2,6 трлн руб., при этом только бюджетных средств на их строительство и ремонт в 2014 году было направлено в объеме 1 трлн руб.
Эксперты подсчитали, что сокращение количества нарушителей по весу и габаритам грузов на дорогах на 10% сократит ущерб региональным автодорогам на 10%. Поскольку проблемы с соблюдением весогабаритных параметров возникают на всех дорогах, то создается федеральная система ВГК транспортных средств. Цель ее создания – за 5 лет снизить количество нарушений правил перевозки до среднеевропейского уровня.
В рамках этой системы будут действовать подсистема по выдаче спецразрешений на перевозку крупногабаритных и тяжеловесных грузов по региональным автодорогам, автоматические пункты весогабаритного контроля (АПВГК) транспортных средств, которые устанавливаются на ре-
гиональных автодорогах. Данные с АПВГК после обработки будут поступать в федеральный центр с последующей передачей в контрольно–надзорные органы (Ространснадзор, ГИБДД). К 2018 году планируется установить 400 АПВГК. Для регионов в зависимости от территории и плотности автодорог потребность в АПВГК составит 20–25 пунктов.
Что немаловажно, нормативное обеспечение процедуры ВГК проработано. В соответствии с приказом МВД России, который был издан в 2012 году и скорректирован в январе 2015–го, осуществляется регистрация оборудования автоматических пунктов ВГК.
На основании КоАП осуществляется формирование электронного протокола и предусмотрена административная ответственность (штраф).
Реализация проекта «Региональная система ВГК» с помощью концессионного соглашения будет выглядеть следующим образом.
В администрацию региона, который выступает в качестве концедента, поступают штрафы от нарушителей норм весогабаритов грузов, плата за выдачу спецразрешений на перевозку негабарита и тяжеловесного груза. Концеденту также полагается экономия бюджета за счет сокращения ущерба, наносимого региональным автодорогам.
Средства в качестве платы от концедента поступают в региональный центр мониторинга, под эгидой которого находится АПВГК. Этот центр выступает в качестве концессионера.
Источники окупаемости проекта реальны и прозрачны. Контроль за соблюдением перевозки нестандартных грузов позволит, с одной стороны, снизить количество нарушений, а с другой – иметь средства (штрафы, плата за спецразрешения) для организации этого контроля.
Экономия бюджетных средств – это, безусловно, выгода для государства, и достигается она (пусть и опосредованно) за счет аккумуляции частных средств, что полностью вписывается в идеологию концессионного соглашения.
Есть еще одно интересное направление применительно к объектам транспортной инфраструктуры, где возможно применение механизмов ГЧП. Это касается строительства путепроводов в Московской области. Согласно транспортной стратегии развития Московского региона приблизительно 10–15 таких объектов могут быть реализованы на принципах ГЧП.
Особенности и сложности строительства путепроводов в Московском регионе связаны с расположением их в черте городских поселений, отсутствием альтернативного объезда,  уникальной тарифной политикой, дороговизной системы взимания платы.
Но ни высокая стоимость проекта, ни такие же высокие риски не могут служить препятствием для реализации этих проектов в рамках ГЧП.
Так, общие первоначальные капитальные затраты на 10 путепроводов составят 10–14 млрд руб. с расчетной кумулятивной выручкой от 1,2 млрд руб. в год. Проект реализуется на условиях концессии с предоставлением софинансирования строительства в размере до 60% по отдельным проектам.
Компенсация выпадающего дохода инвестора осуществляется на основе прямых гарантий интенсивности движения при сохранении рентабельности 15–17%. Кроме этого, обговариваются компенсация понесенных расходов и согласованный размер упущенной выгоды при расторжении соглашения.
Что касается интереса Московской области, то снизятся бюджетные расходы, будут обеспечены социально–экономические интересы жителей Московской области, что также необходимо для реализации проекта на принципах ГЧП. 
За инвестором остаются обязательства по проектированию, выкупу участков, подготовке территории, строительству и эксплуатации на платной основе. За областью – компенсация выпадающего дохода инвестора в период эксплуатации, закрытие одноуровневого переезда и обеспечение участия ОАО «РЖД» в проекте (что очень важно. – И.П.)
Что касается ключевых рисков, то превышение стоимости земельных участков, проектирования и строительства разделяется между инвестором и областью на паритетных началах. В свою очередь, инвестор берет на себя риски эксплуатации объектов, а Московская область – риски снижения интенсивности движения и риски взаимодействия с ОАО «РЖД».
Потребность в путепроводах в Московской области велика – в регионе более 400 железнодорожных переездов, причем около 50 относятся к так называемым критическим, с интенсивностью движения более 12 тыс. машин в сутки. Естественно, что в таком непростом в транспортном отношении регионе, как московский, это создает дополнительные сложности и требует оперативного решения.
Согласно плану развития на принципах ГЧП в I очереди предполагается построить путепроводы на четырех перегонах (пл. Заветы Ильича – пл. Правда, Портновская – Кубинка I, Черное – Заря, Домодедово – Белые Столбы). Во II очереди предполагается реализовать уже 10 проектов на принципах ГЧП.
Путепроводы дадут дополнительный толчок для развития деловой активности на территориях, прилегающих к переездам. А из этого следует закономерный вопрос – размер платы за проезд, ведь от этого во многом зависит, насколько интересен проект «Путепровод – ГЧП».
При средней интенсивности движения 14–16 тыс. машин в сутки базовый размер платы за проезд составит 25–50 руб. В основе этого тарифа – затраты на топливо и затраты на время перепробега (с поправочным коэффициентом).
Затраты на плату за проезд по расчетам составят 0,5–1,5% бюджета домохозяйств, что вполне согласуется с действующими социальными стандартами.
Разработан также план строительства платного путепровода и в Ленинградской области. Проблем в транспортном обеспечении в Северо–Западном регионе не меньше, чем в столичном, особое место в них занимают проблемы, связанные с железнодорожными переездами. В Ленинградской области предполагается строительство не менее 15 путепроводов.
Специалистами просчитано, что любой искусственный объект на дороге, в том числе и путепровод, расширяющий возможности дорожной инфраструктуры, дает толчок для роста жилищного строительства, производственных зон и т. д. В зонах непосредственного тяготения к переездам в Ленобласти находятся поселения с населением не менее 20–30 тыс. человек. Следовательно, социально–экономический эффект от строительства путепровода налицо.
Транспортная ситуация в Ленобласти сложная и будет только усугубляться: если в 2014 году по области через переезд проходили в среднем 129 поездов и время его закрытия составляло 8,6 ч/сут, то в 2015 году эти цифры составят 163 поезда и 10,9 ч/сут закрытия соответственно.
Транспортное моделирование позволяет определить основные экономические характеристики проекта строительства путепровода при существующей ситуации, при бесплатном и платном проездах по путепроводу.
Остановимся на двух основных моментах – среднее время движения по маршруту через переезд и скорость движения через переезд. По расчетам время составит 14, 11 и 10 минут соответственно, а скорость – 38, 46 и 49 км/ч. Если учесть поток машин через переезд – до 280 в час, то даже небольшая экономия в расчете на 1 машину в целом обеспечивает значительный эффект.
Если говорить о цене вопроса, точнее о тарифе за проезд по путепроводу, то он дифференцирован в зависимости от категории транспортных средств (табл.).
Расчет тарифа произведен на основе учета суммарных выгод пользователей путепровода:
– экономическая выгода от сокращения времени нахождения в пути;
– экономия эксплуатационных расходов по сравнению с проездом по альтернативному маршруту;
– прочие эффекты (повышение комфортности, снижение экологических последствий, снижение рисков ДТП и др.).
Предполагается использовать открытую систему взимания платы на перспективных путепроводах. При этом рекомендуется использовать классический вариант взимания платы с применением барьерных ограждений.
Особенностью проектов, реализуемых на принципах ГЧП, является их длительный срок окупаемости. В частности, при определении эксплуатационной эффективности проекта «Путепровод» в качестве расчетного периода принимается 30 лет. Понимая условность такого рода расчетов, тем не менее отметим, что расходная часть по обслуживанию путепровода и всей его инфраструктуры в 4 раза меньше доходной, получаемой как плата за проезд всех видов транспорта. Так что экономическая выгода проекта при всей его социальной значимости не вызывает сомнения.
Как и любой нормальный проект, претендующий на возможность его реализации с привлечением средств бюджета и частных инвестиций, проект «Путепровод» рассчитывался в различных вариантах: доля концедента – 30%, концессионера – 70%; доля концедента – 45%, концессионера – 55%. Срок окупаемости для концессионера составляет, соответственно, 17 и 11 лет, для бюджета – 22 и 29 лет, то есть показатели вписываются в нормативные величины. Это подтверждает и норма прибыли – 16 и 17%, 10 и 9% соответственно.
Подводя итог, можно сказать, что идея ГЧП должна «овладеть массами». Во всяком случае, все условия для этого созданы.

Ирина ПОЛЯКОВА, обозреватель «ТР»,
кандидат экономических наук