Вопросы без ответов

Сельские дороги олицетворяют здоровье нации. Так сказал Дж. Кеннеди более полувека назад. Но эти слова повторяли и многие делегаты Всемирного форума по сельским дорогам, который прошел в Аруше (Танзания) под эгидой Международной дорожной федерации (IRF). От России с докладом выступил директор ООО «Геограком» и эксперт ФГУП «НЦКТП» Владимир Бугроменко. На форуме с большой речью выступил премьер–министр Танзании Мизенго Куанза Петер Пинда, который пообещал, несмотря на финансовый кризис, значительно увеличить инвестиции в сельские дороги.
Подобные форумы – хороший повод сравнить, как подобные проблемы решаются у нас и в мире. Принципиально за 10–15 лет в мире мало что изменилось касательно обеспечения сельского населения дорогами. В частности, в развивающихся странах осталась на прежнем уровне (60%) доля сельского населения, живущего в восьми и более километрах от местоположения первичной медпомощи. Причем речь идет о всяких дорогах, большей частью грунтовых, по которым приходится преодолевать эти километры. А ведь во многих африканских и азиатских странах более 85% дорог именно грунтовые. Так, в Африке только 21% дорог имеют твердое покрытие, тогда как в среднем по миру таких дорог 51% (в развивающихся странах – 79%).
Как же изменить ситуацию? В резолюции форума названы два приоритета. Первый: не стоит стремиться построить современные дороги повсеместно в сельской местности. Финансовых ресурсов (местных и международных) для этого просто нет. Обычно, чтобы привести дорогу в надлежащее состояние, требуется 100 000 долл. на 1 км, что не по силам, а можно (и нужно) обойтись 10 000 долл. Для этого достаточно использовать простую технику, местные материалы и дешевую рабочую силу. Например, в среднем в Африке рабочая сила стоит 10–12 долл. в день, в развитых странах – более 100 долл. Характерен пример Лаоса, где именно таким образом за пять лет построено 10 000 км гравийных дорог с низкой интенсивностью (до 150 машин в день) и легкой нагрузкой (до 4,5 т). Это позволило вдвое уменьшить уровень бедности в стране.
Второй приоритет: результативность затрат на сельские дороги следует определять по показателям снижения уровня бедности, который, в свою очередь, напрямую определяется коммунальной (местной) транспортной доступностью, создаваемой такими дорогами. Председатель международной программы AFKAP, созданной на деньги правительства Великобритании специально для решения проблем доступности к минимальному числу услуг на низовом административном уровне, Дж. Тернер приводит такие цифры: сельские дороги даже низкого качества вносят существенный вклад в ВВП (в среднем по Африке 1,57%), благодаря этим дорогам с 1990 по 2008 год на 75% сократилась младенческая смертность.
Состояние сельских дорог наиболее значимо влияет на безработицу, но не напрямую, а через доступность местных рынков и транспортных услуг. Средняя себестоимость грузовых перевозок по сельским дорогам колеблется от 0,2 (на велосипеде) до 1,5 долл. за 1 ткм (грузовик). В конечной стоимости продуктов, произведенных в сельской местности, 16% падает на транспортные расходы.
Отдельная сессия была посвящена финансированию сельских дорог. Если в некоторых странах значительная часть инвестиций в дороги уходит именно в сельскую местность (Мадагаскар – 43%, Замбия– 33%, Танзания – 30%), то в других странах – 0% (Нигер, Чад). Кстати, Россия недалеко ушла от последних названных стран.
Главный вопрос, который ставили ребром: как сделать сельские дороги привлекательными для инвестора – так и остался без ответа. Если не считать таковым вызвавшее интерес наше предложение о переходе на принципы сетевого планирования. Его суть: оценивается эффективность не отдельной дороги, а всех мероприятий, даже самых мелких (типа ямочного ремонта) на сети как один проект. В этом случае несколько бизнесов, прибыльность которых в наибольшей степени зависит от качества местной сети, берут субсидиарный кредит под сверхнизкий процент (под гарантию регионального или федерального правительства) и возвращают его не менее чем в течение 10 лет. Как показали многолетние исследования «Геогракома» в различных регионах России, эффективность сетевого проекта выше (иногда на 40%), чем сумма эффектов отдельных мероприятий.
Общепризнаны достижения Китая в развитии сети сельских дорог, протяженность которых составляет 3,21 млн км, при этом 92,9% сельских поселений связаны с дорогами с твердым покрытием. Факт, в который верится с трудом: в восточных и центральных районах Китая, где проживает 70% населения, нет ни одной деревни без автодорожного подъезда с твердым покрытием. Это стало результатом госполитики центрального правительства, когда только за последние пять лет на сельские дороги было израсходовано 23 млрд долл.
Интересен и опыт Индии. Там с 2000 года реализуется программа по развитию сельских дорог, курируемая лично премьер–министром. Согласно программе предполагается построить 368 тыс. км (17,5 млрд долл.) и реконструировать 370 тыс. км (11,8 млрд долл.) дорог, благодаря чему с общей сетью будут связаны 173 тысячи деревень с населением более 500 человек каждая. Сегодня в Индии более 2,7 млн км сельских дорог. Высокий статус программы обеспечивается подтвержденным расчетом ее эффективности: каждый миллион долларов возвращает 8200 беднейших людей (с точки зрения международных организаций, имеющих месячный душевой доход менее 60 долл.) в категорию «нормальных» людей, уровень жизни которых соответствует прожиточному минимуму.
Большая программа принята в Украине, где имеется 121,7 тыс. км дорог общего пользования в сельской местности. За 2007–2013 годы там планируется потратить 7,4 млрд гривен (925 млн долл.) и построить 372 подъезда к селам.
В России около 28 тысяч населенных пунктов (85% – сельские), которые не имеют постоянной связи с общей сетью по дорогам с твердым покрытием (Минсельхоз называет другую цифру – 47 тысяч). Есть две основные причины, по которым развитие сельской сети дорог в нашей стране отстает от общих темпов развития дорожной инфраструктуры.
1. Дисбаланс в планах развития сельской и магистральной сетей. Он  связан с ошибочным (лоббистским) мнением о безусловном приоритете магистральной сети (в России – федеральной сети). Конечно, для инвестора проще получить отдачу от вложений на сети главных дорог. Но если рассматривать всю сеть отдельного района как один инвестиционный проект, о чем мы говорили выше, то возможна положительная отдача инвестиций.
2. Хроническое недофинансирование сельских дорог. В России два министерства: транспорта и сельского хозяйства – регулярно собираются (в среднем раз в три года), чтобы решить, как увеличить финансирование сельских дорог. И всегда констатируют, что план не выполнен. Так, по федеральной программе, принятой в 2002 году на 10 лет, планировалось построить 18 000 км дорог, построено только 6500 км. На последнем таком совещании в 2007 году принято решение, что не менее 10% федеральных субсидий на дорожную сеть должны отдаваться в сельскую местность. Если учесть, что субсидии составляют менее 20% общего финансирования, то на сельские дороги остается менее 2% финансирования. Это составляет около 1,5 млрд долл. до 2015 года, благодаря чему 2300 сельских поселений будут соединены с общей сетью (сравните с аналогичными цифрами по Китаю и Индии!).
Из–за недостатка федерального финансирования многие регионы принимают собственные программы по развитию сельских дорог (см. таблицу). Цифры в последней графе четко отражают зависимость: чем лучше существующая сеть сельских дорог, тем меньше тратится на них в расчете на 1 км. В Краснодарском крае еще в 60–х годах прошлого века были построены асфальтовые дороги шириной 4,5 м до полевых станов и ферм.
Более десяти лет назад ООО «Геограком» разработала новый показатель – уровень транспортной дискриминации населения, который хорошо работает именно в сельской местности. Он показывает долю населения, проживающего в неблагоприятных транспортных условиях (по затратам времени), которые созданы отсутствием дорог или плохими дорогами. Транспортная дискриминация – явление неполучения социально гарантированного минимума услуг исключительно по причинам пространственной разобщенности (а не из–за маленьких доходов, например).
Различают транспортную дискриминацию по эпизодическим и повседневным (регулярным) услугам. Для сельской местности более важны последние, когда за определенное нормированное (а не любое) время сельский житель может получить медицинскую помощь, отправить ребенка в школу, купить необходимые товары, получить доступ к связи и почте.
Если дорог нет и самые необходимые услуги недоступны, то дорожная сеть становится причиной воспроизводства неконкурентоспособных личностей. Человеческий потенциал не растет, несмотря на рост населения, и страна все больше беднеет.
Уровень транспортной дискриминации по постоянным связям колеблется от 0,1% в развитых европейских странах до 5–6% в европейской части России, 40–50% в Казахстане и до 100% в Республике Саха (Якутия) и многих районах Камчатского и Хабаровского краев (как и в Африке). С помощью математического анализа можно определить транспортную составляющую в социальных показателях, характерных для сельской местности, таких как безработица, заболеваемость населения, миграционная привлекательность и даже уровень преступности. Специалистами Всемирной организации здравоохранения определено, что разница в доходах не является фундаментальной причиной неравенства здоровья населения. Наряду с водоемами (качеством воды) дороги названы одним из главных факторов здоровья, и отнюдь не по причине возможных ДТП. Чем лучше дорожная сеть, тем чаще обращение к врачам, легче проводить диспансеризацию, следовательно, не будут накапливаться хронические болезни.
По–своему уникален опыт внедрения государственно–частного партнерства (ГЧП) в строительство автодорог в сельской местности. В условиях России лесозаготовки сильно зависят от дорог (в среднем 22% в структуре себестоимости). Например, в Кировской области 49% из 3660 населенных пунктов не имеют хороших дорог, и часть из этих поселений расположена в зонах перспективных лесосек. Была разработана программа ГЧП, где 65% финансовых ресурсов внесут лесозаготовители, а 35% – государство (такими же будут и ежегодные выгоды от реализации программы партнерства в семи сельских районах – соответственно 366 млн рублей для населения и 1467 млн рублей для лесозаготовителей).
Форум в Аруше стал заметным явлением, он активизировал намерения мирового сообщества двигаться навстречу надеждам и чаяниям сельского населения. Первым шагом к этому должен стать пересмотр государственной политики в сфере сельских дорог (и не только в России).

Владимир НИКОЛАЕВ