Прозрачные принципы

Проблема превышения стоимости строительства объектов транспортной инфраструктуры, реализуемых за счет государства, становится все более актуальной в кризис. И проблема не в инфляции, а в непрозрачности самой системы ценообразования, действующей в России. Об этом шла речь на «круглом столе» «Совершенствование системы ценообразования в дорожной отрасли: задачи, проблемы, перспективы», организованном Государственной компанией «Автодор».
Как пояснил первый заместитель председателя правления Автодора по технической политике Игорь Урманов, схема нормативных документов в сфере ценообразования в России в настоящее время представляет собой набор устаревших методик, которые не имеют четкой иерархии, часто противоречивы как по методологии, так и по содержанию. Это становится поводом для завышения расчетной стоимости строительства еще на этапе технико–экономического обоснования проекта. Много раз систему ценообразования критиковали за ее непрозрачность, однако до последнего времени она принципиально не менялась.
И вот Минстрой России серьезно подошел к решению этой проблемы, разработав план реформы системы сметного нормирования и ценообразования в строительстве. В частности, сейчас идет обсуждение двух документов. Это законопроект, которым вносятся поправки в Градостроительный кодекс РФ, а также концепция, в которой поставлены цели реформы и пути их достижения, сообщила заместитель министра строительства Елена Сиэрра. «Старая система имела недостатки, но это не значит, что она не имела достоинств, – заявила она. – Минстрой России считает неэффективным полностью отказываться от старых наработок, которые зарекомендовали себя с положительной стороны. При этом необходимость построить новую, прозрачную, понятную и доступную систему ценообразования очевидна абсолютно для всех. Наш приоритет – достоверные источники информации и прозрачные принципы».
Замминистра напомнила, что впервые в истории новой России удалось сформировать государственное задание, которое обеспечит эффективное выполнение задач и прозрачный контроль за актуализацией и достоверностью сметных нормативов (индексов изменения стоимости строительно–монтажных работ). В перспективе предстоит создать государственную информационную систему (ГИС) «Цено-
образование», включающую в себя федеральный реестр сметных нормативов и информацию о стоимости основных строительных ресурсов. К концу 2017 года возможность пользоваться ГИС появится у проектировщиков. Оценку и регулярный мониторинг должны будут проходить в конечном итоге десятки тысяч сметных нормативов.
Совершенствование системы ценообразования в строительстве коснулось, в частности, дорожной отрасли. Так, укрупненные сметные нормативы цены конструктивных решений уже применены Росавтодором при определении стоимости четырех пилотных проектов. Это А–106 Рублево–Успенское шоссе, М–7 «Волга» Москва – Владимир, а также два участка Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области (пусковые комплексы № 3 и № 4).
На вопросах ценообразования в дорожной отрасли остановился также заместитель председателя Комитета Госдумы РФ по транспорту Сергей Тен. В частности, депутат отметил, что вопросы ценообразования в строительной отрасли возникают регулярно. В перечне проблем, которые мешают эффективной работе, депутат назвал проблему прохождения государственной экспертизы объектов, в финансировании которых есть средства из федерального бюджета. В частности, часто возникает вопрос о месте прохождения экспертизы региональных проектов. В своих письмах Минстрой России предписывает обращаться в Главгосэкспертизу, а там, ссылаясь на постановление Правительства РФ, не принимают документы и рекомендуют проходить региональную государственную экспертизу.
Кроме того, Сергей Тен отметил неоднозначность работы Счетной палаты РФ. В своей контрольной деятельности специалисты этого ведомства сравнивают фактическую стоимость объектов ремонта и капитального ремонта 1 км дороги с плановыми показателями (приказ Минтранса
№ 539), которые предназначены для определения необходимых денежных затрат на дорожную деятельность. Однако, давая заключения, они не учитывают, что нет одинаковых дорожных объектов, у каждого проекта имеется своя специфика. К примеру, на некоторых участках дорог капитальный ремонт не проводился 20 лет, на других – регулярно проводился каждые 12 лет. Понятно, что стоимость восстановления проектных характеристик таких проектов будет разниться существенно, подчеркнул депутат.
Более подробно о специфике создания сметных нормативов рассказал заместитель начальника управления проектирования и строительства автомобильных дорог Федерального дорожного агентства Алексей Чурин. Он напомнил, что сегодня в России существуют четыре метода по составлению сметных расчетов на строительные и монтажные работы, из которых ресурсный и базисно–индексный применяются наиболее широко при составлении смет работ в дорожной отрасли.
Достоинство базисно–индексного метода в том, что он позволяет сравнивать в одном уровне цен разные проектные решения и технологии строительства по различным проектам, приведенные к удельным показателям. Этот метод наименее трудоемкий и при этом менее достоверный, отчасти потому, что сегодня для дорожного строительства не существует отельного индекса пересчетов в текущих ценах – сметчикам приходится пользоваться строкой «прочие объекты». При разработке такого индекса достоверность стоимости может быть повышена.
Кроме того, единичные расценки, используемые в базисно–индексном методе, несовершенны, считает Алексей Чурин, несмотря на то, что Росавтодор ежегодно проводит их разработку. В настоящее время в дорожном строительстве используются порядка 420 единичных расценок. Однако последний мониторинг, который проводился в 2015 году, показал, что сегодня необходимо модернизировать 80 и разработать не менее 130 расценок, которые бы охватывали новые материалы, технику и технологии. При этом, как известно, разработка единичных расценок и элементных норм – довольно трудоемкая задача: разработка, согласование и утверждение одной единичной расценки обходится в сумму от 50 тыс. до 1 млн руб.
и по времени занимает от 3 до 5 месяцев. При этом в разработке должны участвовать как проектные, так и подрядные организации. В настоящее время разработка государственно–сметных нормативов находится в ведении Минстроя России. Чтобы придать процессу динамику, Алексей Чурин предложил разработать общими усилиями Росавтодора и Минтранса России отраслевые расценки с последующим их согласованием и придачей им статуса федеральных.
Более достоверным считается ресурсный метод. Его минус в том, что он очень трудоемкий в процессе как составления, так и проведения экспертизы. К примеру, только при составлении сметы строительства среднего мостового сооружения используются порядка 500 наименований материалов. Затрудняет применение этого метода то, что в настоящее время не существует единой ресурсной базы. Поэтому в процессе работы проектировщик вынужден работать со множеством прайс–листов, на основании которых он должен выбрать наиболее дешевые и эффективные материалы. В свою очередь такую же работу должны проделать сотрудники Главгосэкспертизы при проверке достоверности составления сметы. Учитывая эти нюансы, предлагается создать единую российскую базу стоимости материалов и ресурсов.
Повысить достоверность смет может применение укрупненных нормативов цены конструктивных решений (НЦКР–2014) «Автомобильные дороги», которые были разработаны ФДА совместно с Государственной компанией «Автодор» и региональными дорожными организациями и утверждены в 2014 году. И хотя все вышеперечисленные недостатки так или иначе касаются также и НЦКР–2014 (поскольку он представляет собой симбиоз ресурсного и базисно–индексного методов), тем не менее эксперты полагают, что у этого метода – большое будущее, в частности потому, что он позволяет сэкономить время для расчетов и для проверки.
Кроме актуализации сметных нормативов, единичных расценок, а также государственных элементных сметных норм (ГЭСН), необходима также актуализация методик их применения, в частности, методики составления сводного сметного расчета, отметила заместитель начальника ФАУ «Главгосэкспертиза России» Наталья Богомолова. По ее данным, за последние неполных два года Главгосэкспертизу прошли проекты общей стоимостью 1,882 трлн руб. При этом снижение стоимости проектов строительства и реконструкции автомобильных дорог при похождении экспертизы достигает 20%. «Это не всегда злой умысел, это – недостатки инвестиционного процесса в целом, когда проектная документация делается в сокращенные сроки, раздается субподрядчикам», – отметила Наталья Богомолова.
Впрочем, не все считают этот показатель адекватным в проведении экспертизы. «Снижение в 2014 году сметной стоимости объектов по капвложениям в России на 23% вызывает изумление, потому что получается, что все (сметчики) тотально ошибаются», – прокомментировал цифру вице–президент Национальной ассоциации инженеров–консультантов Олег Кащенко. По его мнению, необходимо законодательно закрепить, что снижение стоимости объектов не входит в компетенцию экспертизы. Это же гласит и действующее законодательство: основной задачей экспертизы является проверка технической части и норм проектирования сметной части сметных нормативов и выдача заключения, но не требование снизить стоимость любыми путями.
Кроме того, ассоциация предлагает узаконить и ряд других нововведений в работе экспертизы, которые существенно облегчат жизнь проектировщикам, заказчикам и самим экспертам. Так, заказчику необходимо предоставить право самостоятельно определять порядок и последовательность прохождения экспертизы (сейчас он поставлен в жесткие временные рамки), а также разрешить проходить несложные проекты в негосударственной экспертизе. Например, в промышленно–гражданском строительстве есть объекты, которые вообще не подпадают под экспертизу: это жилые здания небольших размеров или производственные здания до 1500 кв. метров. В дорожной сфере тоже есть проекты типовых дорог невысоких категорий, которые требуют прохождения экспертизы просто по факту, что проект полностью или частично строится на бюджетные средства.
Олег Кащенко полагает, что важно исключить практику внесения изменений по предложению экспертов: часто эксперт, что называется, «входит в роль» и предлагает свое видение, и проектировщик с заказчиком вынуждены с этим считаться. Но при этом сам эксперт не несет никакой ответственности за конечный результат.
Наконец, надо предоставить право Минтрансу России самостоятельно разрабатывать и утверждать спецтехусловия для линейных объектов, а также обеспечить порядок, согласно которому эти спецтехусловия распространялись бы не на объекты, а на технологические решения. Дорожная отрасль достаточно универсальна, и технологии и приемы, которые применяются на одном проекте, могут быть использованы и на другом, считает Олег Кащенко.
Какая–то работа уже ведется. В частности, Правительство РФ приняло постановление, согласно которому в 2016 году создается реестр нормативно–технических документов органов федеральной исполнительной власти. Документ позволяет министерствам и ведомствам самостоятельно принимать необходимые документы при условии регистрации в Минюсте и в реестре. Этим самым нарушается монополия Минстроя, что, впрочем, должно пойти на пользу как ему самому, так и профессиональному сообществу в целом. Кроме того, уже разработан проект постановления Правительства РФ о системе внесудебного регулирования споров в случае несогласия с результатами экспертизы. Сейчас, если гражданин или организация не согласны с решением эксперта, то им просто некуда идти, только в суд. А это процедура длительная и нервная. Теперь при Минстрое России появится комиссия, которая позволит урегулировать эти споры в досудебном порядке.
В то же время Олег Кащенко подчеркивает, что сейчас экспертиза работает абсолютно в правовом поле, поскольку строго следует законодательству, опираясь на шесть федеральных законов и положения Градостроительного кодекса. В этом смысле критики заслуживают государственные органы, которые дают указания и меняют законодательство, на которые служба экспертов ориентируется. Претензии также есть и к самому профессиональному сообществу, которое недостаточно соорганизовано, чтобы выразить свою коллегиальную позицию по профессиональным вопросам и предпринимать шаги по изменению ситуации.

Людмила ИЗЪЮРОВА,
обозреватель ТР

14.01.2016 г.