Дорожная сеть России: региональный аспект

Как добиться удвоения объемов дорожного строительства?

Итогом заседания президиума Государственного совета по вопросам совершенствования сети автодорог, прошедшего 8 октября 2014 года, стал внушительный перечень поручений Президента России, адресованный Правительству РФ в целях комплексного освоения и развития территории РФ, удвоения объемов строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования. Как же они выполняются?

Четыре вектора развития

Поручения касаются четырех направлений:
– повышения эффективности расходов на развитие сети автомобильных дорог общего пользования;
– обеспечения сохранности автомобильных дорог;
– совершенствования системы финансирования дорожной деятельности;
– подготовки программы развития скоростных автомобильных дорог в РФ.
Кроме того, органам исполнительной власти субъектов РФ совместно с органами местного самоуправления поручено обеспечить проведение мониторинга стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания 1 км автомобильных дорог регионального и местного значения с последующим направлением результатов данного мониторинга в Министерство транспорта РФ.
Надо ли говорить, что для снижения издержек предприятий, повышения эффективности и развития производства в реальном секторе экономики существенное значение имеет снижение транспортной составляющей в издержках предприятий, в том числе за счет улучшения состояния и ускорения развития транспортной инфраструктуры, в частности автомобильных дорог.
Неслучайно Президент Российской Федерации Владимир Путин в своем Послании Федеральному собранию 4 декабря 2014 года снова вернулся к этой теме. В частности, он отметил: «Для развития бизнеса, для размещения новых производств нужны подготовленные площадки и транспортная инфраструктура. Субъекты Федерации должны вплотную заняться приведением в порядок региональных и местных дорог – для этого вводятся дополнительные источники пополнения региональных дорожных фондов. А в целом по стране мы должны стремиться к удвоению объемов дорожного строительства».
Президент считает также, что «федеральные, региональные, муниципальные, сельские дороги должны строиться в единой логике, чтобы транспортная инфраструктура надежно связывала всю огромную территорию России, стала общим транспортным каркасом».
Но если ситуация с дорогами федерального подчинения более или менее ясна, то транспортно–эксплуатационное состояние дорожной сети регионального и местного значения не соответствует нормативным требованиям, в том числе с точки зрения обеспечения безопасности дорожного движения.
В настоящее время нормативы затрат на ремонт и содержание региональных дорог устанавливаются нормативными актами субъектов РФ. Такие акты в сфере содержания региональных дорог действуют в 75 субъектах РФ. Но сроки приведения в нормативное состояние региональных дорог зависят от финансовых возможностей региональных дорожных фондов. Например, в 2013 году объем финансирования ремонта и содержания региональных автомобильных дорог обеспечивался в размере менее 18% потребности, определенной в соответствии с вышеуказанными нормативными актами субъектов РФ, хотя доля расходов на эти цели в объемах дорожных фондов субъектов РФ составляла в среднем почти половину (42%) общего объема региональных дорожных фондов.

Сохранить то, что имеем

В Свердловской области протяженность автомобильных дорог регионального значения составляет более 11 тыс. км. Это  ни много ни мало 1111 объектов, включая 742 моста. Для такой обширной территории сеть автомобильных дорог развита недостаточно и крайне неравномерно, что снижает транзитный потенциал региона и сказывается на уровне деловой активности.
Для поддержания сети в нормативном транспортно–эксплуатационном состоянии на содержание, ремонт и капитальный ремонт области ежегодно требуется около 25 млрд руб. (в ценах 2014 года). Но реальность такова, что объем регионального дорожного фонда в 2014 году составил 9,8 млрд руб.
На содержание автодорог было направлено 2,9 млрд руб., на ремонт – 870 млн руб. Для сравнения: в 2008 году из областного бюджета на содержание, ремонт и капитальный ремонт региональных автомобильных дорог было выделено 7 млрд руб., из которых на содержание – 1,5 млрд руб., на ремонт и капитальный ремонт – 5,5 млрд руб.
«Чтобы поддержать существующую сеть автомобильных дорог регионального значения в нормальном состоянии, нам ежегодно необходимо выполнять ремонт и капитальный ремонт не менее 1988 км, однако на протяжении ряда лет фактические объемы ремонта и капитального ремонта составляют не более 5–13% от нормативной потребности. Поэтому сегодня объем недоремонта такой, что
6 тыс. км региональных дорог находятся в недопустимом состоянии, почти 3,8 тыс. км – в допустимом состоянии и только 1,3 тыс. км – в нормативном. В среднем около 4% дорог ежегодно переходят в разряд неудовлетворительных», – рассказывает начальник  ГКУ СО «УАД» Руслан Чистяков.
При сохранении нынешних объемов дорожного фонда Свердловской области денег реально хватит лишь на обеспечение безопасного проезда по существующей сети автомобильных дорог. Средств же на выполнение работ по капитальному ремонту в соответствии с межремонтными сроками и на развитие сети автомобильных дорог недостаточно.
«В данной ситуации главная задача – сконцентрировать усилия на содержании дорог. В противном случае через несколько лет стоимость отложенного ремонта возрастет в десятки раз, сеть практически будет разрушена, и дороги станут тормозом в развитии области, – убежден Руслан Чистяков. – В дальнейшем в целях безопасности дорожного движения необходимо рассмотреть вопрос о поэтапном переходе на нормативный уровень финансирования содержания, капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог регионального значения».

Калужские приоритеты

В Калужской области приоритеты развития дорожного комплекса на средне– и долгосрочную перспективу определены долгосрочной целевой программой «Совершенствование и развитие сети автомобильных дорог Калужской области на период 2010–2017 годов и на перспективу до 2020 года».
Министр дорожного хозяйства Калужской области Ринат Набиев, выступая на парламентских слушаниях в Госдуме, посвященных вопросам нормативно–правового и финансового обеспечения развития сети автомобильных дорог, рассказал, что средства из регионального дорожного фонда идут по трем направлениям: на содержание, ремонт автомобильных дорог и на строительство (реконструкцию) сельских дорог.
Сегодня самая актуальная задача для областных властей – обеспечить сохранность существующей дорожной сети и в дальнейшем привести ее в нормативное состояние.
Так, за период с 2006 по 2009 год в области было отремонтировано 406 км дорог, или порядка 100 км ежегодно. С 2010 по 2014 год ремонтировалось примерно по 200 км в год, таким образом, за этот период в общей сложности было отремонтировано около 1000 км дорог. Для жителей Калужской области это означает, что они могут без проблем добраться до любого райцентра. Но, учитывая, что протяженность сети областных дорог составляет 4,5 тыс. км, ежегодный ремонт 200 км – это не так уж и много. Чтобы в течение 10 лет охватить практически всю региональную сеть, необходимо ремонтировать как минимум по 400 км ежегодно, считает Ринат Набиев.
Калужская область исправно направляет 5% от общего объема бюджетных ассигнований дорожного фонда на строительство сельских дорог, кроме того, почти 25% субсидий идут муниципальным образованиям, у которых практически нет источников финансирования.
Министр дорожного хозяйства Калужской области считает очень своевременным принятие решения о реструктуризации и пролонгации ранее предоставленных бюджетам субъектов РФ бюджетных кредитов на реализацию проектов развития автомобильных дорог и мероприятий по поддержанию их состояния в соответствии с нормативными требованиями.

Нормативам не соответствуют

Тверская область – крупнейший в Центральном федеральном округе субъект по протяженности автомобильных дорог регионального, межмуниципального (15 367 км) и муниципального значения (12 327 км). Общая протяженность автомобильных дорог в регионе с учетом федеральных трасс составляет свыше 35 тыс. км. На территории региона проложено 890 мостов и искусственных сооружений.
По словам министра транспорта Тверской области Андрея Суязова, состояние этих дорог на 75% не соответствует нормативным требованиям. «Если соблюдать все нормативы, то на дорожную сеть Тверской области необходимо ежегодно направлять более 45 млрд руб. На самом деле возможности бюджета позволяют выделять не более 7% средств. От общего консолидированного бюджета дорожное хозяйство получает порядка 8–9%, при этом на стройку и реконструкцию направляется 9% средств, на содержание – свыше 40%. Кроме того, практически четвертую часть средств отдаем на поддержку муниципальных образований, и 10% уходят в муниципальные дорожные фонды. Также в области действует ряд региональных программ по поддержке муниципальных образований», – пояснил Андрей Суязов.
Исходя из этих финансовых объемов, в Тверской области ежегодно ремонтируется не более
70 км дорог (или 0,3% от протяженности региональной и муниципальной сети), а объемы строительства не превышают 5–7 км в зависимости от ввода тех или иных дорожных объектов.
Министр транспорта Тверской области считает, что без поддержки федерального бюджета и поиска новых источников финансирования выполнить поручение президента о двукратном увеличении объемов реконструкции и строительства дорог будет крайне проблематично.

Что мешает нарастить объемы

Для достижения поставленной задачи по удвоению в предстоящее десятилетие объема строительства и реконструкции автомобильных дорог необходимо внести ряд изменений в действующее законодательство.
В частности, необходимо установить порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, обеспечивающих как защиту прав и законных интересов правообладателей земельных участков, так и выполнение государством и муниципалитетами своих функций. Причем исключительный характер изъятия должен быть сохранен. Заметим, что законопроект, направленный на совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в настоящее время подготовлен к рассмотрению Госдумой во втором и третьем чтениях.
Этого закона ждут давно, так как на решение вопросов, связанных с отчуждением земли, лесов, выносом инженерных коммуникаций, выкупом участков, находящихся в частной собственности и необходимых для выделения земли под строительство автомобильных дорог, в России порой уходит от года до двух лет.
Очевидно, что в непростых экономических условиях, в которых сейчас работает дорожная отрасль, повышается потребность в новых технологиях, приводящих в конечном итоге к снижению стоимости строительства и уменьшению потребности в ресурсах для последующей эксплуатации дорог. Об этом хорошо известно подрядным организациям.
Проблема заключается в том, что нет условий для внедрения инноваций, которые всегда связаны с первоначальным удорожанием проектов, но в конечном итоге повышается качество дорог, увеличиваются сроки межремонтных работ.
Попытки отдельных предприятий внедрять прогрессивные проектные решения и технологии в дорожное строительство нейтрализуются органами государственной экспертизы ввиду отсутствия их в нормативно–технической документации, утвержденной в установленном порядке.
Как и в любом деле, не обходится и без перекосов. Да, новые технологии нужны, но их нужно применять с умом, однако не всегда целесообразность берет верх над желанием следовать модным веяниям. Вот точка зрения директора ЗАО «Мелиострой» Анатолия Капитонова: «Скажем, сегодня стало модно применять полимерно–битумные вяжущие, завтра – ЩМА или холодную регенерацию. Сверху поступает команда: применять холодную регенерацию. И ее начинают применять везде. Но владея реальной ситуацией, наблюдая, в каком состоянии находятся некоторые региональные дороги, понимаешь, что нельзя провести холодную регенерацию на глубину 20 см, когда толщина асфальта всего 2–3 см, толщина щебня 8–10 см, а дальше грунт. Отходить от проекта нельзя. Следовать проекту – значит, нарушать технологию. Как быть? Ответа нет, но это модно».
Еще одна проблема заключается в том, что в сметно–нормативную базу не вносятся изменения, связанные с применением инновационных технологий, благодаря которым можно получить либо экономию во времени (что выгодно подрядчику), либо увеличить сроки эксплуатации (что выгодно заказчику), потому что любая новая технология априори дороже, чем старая. «Поэтому мы продолжаем строить по техническим решениям 80–х годов прошлого века, а заказчик продолжает платить по традиционной стоимости, потому что использует устаревшую сметно–нормативную базу. В отличие от советских времен, когда сметные сборники по всем отраслям экономики обновлялись раз в 5–7 лет, сейчас разработкой нормативов никто не занимается, только применяются повышающие коэффициенты, – объясняет генеральный директор СК «Дельта» Константин Грехов.
Надо сказать, что ситуация постепенно меняется. Минтранс России утвердил отраслевые сметные нормативы, применяемые при проведении работ по содержанию автомобильных дорог федерального значения, которые вступили в силу с января 2015 года. Завершается формирование сборника элементных сметных норм и единичных расценок по ремонту автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений.
Есть множество других проблем в дорожной отрасли, например, связанных с плохим проектированием. Можно ли ожидать на выходе качественный продукт, если проектная организация, выигравшая торги, дала минимальную цену? Конечно, нет. Потому что в итоге это неминуемо приводит к увеличению издержек подрядных организаций, к срыву сроков.
Отдельный вопрос к Госэкспертизе, которая, казалось бы, не должна пропускать некачественные проекты. Наличие ошибок в прошедшей госэкспертизу проектной документации – обычное явление. Директор ЗАО «Мелиострой» Анатолий Капитонов приводит такие примеры из своей практики: «Наша компания выиграла торги на строительство небольшого объекта – одного километра дороги стоимостью 22 млн руб. При детальном рассмотрении проекта выяснилось: расстояние до карьера заложено не то, место расположения водопропускных труб не соответствует профилю земляного полотна, дорожная одежда не соответствует ГОСТу. А проект прошел гос-
экспертизу».
Во многих проектах на дорожные объекты есть грубые арифметические ошибки, но Госэкспертиза и их пропускает. Вот свежий случай из практики предприятия: при ремонте моста нужно было просверлить 50 отверстий в железобетоне для установки барьерных ограждений, а стоимость работы посчитали за 5 тыс. отверстий. Эта, с позволения сказать, ошибка привела к удорожанию проекта на 8 млн руб. (!), а Гос-
экспертиза его пропустила.
Бывает и наоборот: по проекту необходимо завезти 10 тыс. кубометров грунта, а в смете заложили только 1 тыс.; необходимо выполнить устройство подстилающего слоя под дорожную одежду из отсева, а в смете посчитан только профильный объем без учета коэффициента запаса на уплотнение. Список можно продолжать.
Неслучайно подрядчики задают вопрос, а нужна ли госэкспертиза в ее нынешнем виде? Может быть, будет лучше, если потенциальный подрядчик будет сам составлять проектно–сметную документацию и нести за это ответственность. А в нынешней ситуации необходимо принять меры, направленные на повышение достоверности, точности сметной документации дорожных работ, при этом ответственность за качество сметной документации в полной мере должны нести все участники: заказчики, проектировщики и Госэкспертиза.
Напомним, что одно из поручений Президента РФ связано с необходимостью разработки и принятия комплекса мер, направленных на применение в дорожном хозяйстве инновационных технологий, материалов и конструкций. Но достижение поставленной Президентом РФ цели невозможно без пересмотра существующих норм проектирования и строительства дорог, которые применяются при проведении экспертизы проектной документации.
Очевидно, что в дорожных фондах субъектов РФ недостаточно средств для исполнения в полном объеме задачи по удвоению строительства и реконструкции автомобильных дорог в период 2013–2022 годов. По оценкам экспертов, увеличение ежегодных расходов на дорожную отрасль примерно на 100 млрд руб. позволило бы увеличить объемы ремонтов дорог, в первую очередь региональных и местных, и добиться того, чтобы к 2023 году 60% протяженности региональной сети соответствовали нормативно–транспортным показателям. Однако экономика диктует свои условия, сказал министр транспорта Максим Соколов, выступая на заседании президиума Госсовета, и объемы финансирования дорожного хозяйства сокращаются. За два предстоящих года сокращение составит почти 36 млрд руб., и дальнейшее снижение темпов финансирования может создать риски для достижения поставленной задачи по удвоению объемов строительства федеральных дорог.
В этой ситуации регионам надо подумать либо над оптимизацией расходов, либо искать дополнительные источники наполнения дорожных фондов и создавать программы для реализации дорожных проектов с участием бизнеса.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»

26.02.2015