94–ФЗ сделал свое дело. 94–ФЗ может уходить?

Предложения по регулированию всего цикла государственного заказа прежде всего должны
быть направлены на ликвидацию коррупции.

Наверняка есть более значимые для предпринимательской деятельности законы, чем 94–ФЗ, но более востребованного и при этом постоянно критикуемого уж точно нет. За шесть лет его практики только принятых к нему поправок было 92. Именно с этих слов начала свое выступление заместитель председателя Совета Федерации Светлана Орлова на форуме по проблемам реализации и совершенствования размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд и формирования федеральной контрактной системы (ФКС), который прошел в Москве. На видеосвязь с Советом Федерации вышли 77 регионов России, представители которых не только дали оценку плюсам и минусам 94–ФЗ, но и рассказали, чего они ждут от контрактной системы.
Суммировав мнения относительно действующего закона, можно и нужно отдать должное 94–ФЗ.
Сформировано единое экономическое пространство госзакупок по стране. Сфера госзаказа в рамках закона стала более прозрачной. Работает официальный общероссийский портал, где есть информация обо всех заказах, в том числе региональных и муниципальных. Повышению КПД торгов и минимизации мошеннических схем способствуют электронные аукционы, проводимые на 5 площадках, где зарегистрированы более 70 тыс. предпринимателей. Повысилось качество подготовки исполнения контрактов за счет установления перечня требований к участникам торгов и замены произвольных квалификационных требований на финансовые гарантии. Ведется реестр недобросовестных поставщиков, установлено требование о неизменности условий заключенных контрактов. Предприниматели могут оперативно защищать свои права: около половины из поданных ими в 2010 году жалоб признаны обоснованными. Систему госзаказа подкрепляют сегодня более 30 подзаконных актов.
В то же время нет ни одного региона и ни одного, наверное, предпринимателя, который бы участвовал в государственном муниципальном заказе и не говорил о недостатках этого закона: нет системы планирования закупок, слабый контроль на стадии исполнения контрактов, нет контроля конечного результата и акта сдачи–приемки. Это, пожалуй, основное.
А далее – заказчики, имеющие недостаточную квалификацию, не могут корректно сформулировать требования к предмету и качеству продукции. При этом тратится много времени на разработку требований при закупке типовой продукции. Недостаточно регламентированы вопросы с установлением начальной максимальной цены контракта. Самостоятельное формирование заказчиком своей потребности в товарах приводит к выставлению требований, не обеспечивающих защиту интересов государства. Классический пример – закупка дорогих личных автомобилей для нужд руководства. Произвольная оценка заказчиком квалификации участников конкурса и качества их предложений приводит к тому, что победителем оказывается близкая заказчику структура. И действующая процедура котировок позволяет выбирать аффилированную компанию.
Возможность подачи необоснованных жалоб приводит к затягиванию процедур и невозможности оперативного обжалования решений. А в это же самое время недобросовестные участники закупок могут создать новое юридическое лицо и вновь участвовать в конкурсах. Заказчики могут в ряде случаев не размещать проектно–сметную документацию на строительные работы на официальном сайте, использовать в тексте определенные ловушки. Это позволяет участвовать в торгах более близким компаниям. Заказчик не может самостоятельно исправить допущенные нарушения на этапе размещения заказа, это приводит к применению к нему штрафных санкций. При проведении торгов существенно снижается цена контракта, повышая тем самым риски его неисполнения. Когда нет публичного контроля хода исполнения контракта и конечного результата, то возможны ситуации, когда контракт заключается на одних условиях, а исполняется совсем на других. Нельзя забывать о коррупционной составляющей, когда существует возможность недостаточной проработки, с умыслом или нет, условий контракта на проектирование, что сказывается на самой возможности его исполнения и приводит к удорожанию его исполнения. Кроме того, у подрядчиков нет достаточной мотивации к качественному исполнению контрактных обязательств опять–таки из–за того, что нет ни текущего, ни конечного контроля.
В целом можно сказать, что действующая система госзакупок не смогла на должном уровне решить задачи повышения эффективности бюджетных расходов, противостоять зачастую бесконтрольному расходованию государственных средств, обеспечить сквозной мониторинг и контроль закупочных цен по результатам исполнения контрактов. Актуальные вопросы для законодательного регулирования на сегодня – это комплексный подход к совершению госзакупок, расширение способов госзакупок, выработка механизмов изменения контракта, его расторжения, противодействия демпингу, создание эффективной системы контроля и аудита, установление переходного периода к контрактной системе.
Как известно, Министерство экономического развития РФ разработало законопроект о федеральной контрактной системе. Этот законопроект предлагает отмену существующего закона о госзакупках по мере внедрения контрактной системы. В результате станет возможным планировать закупки на 5 лет на основе публикуемого сводного прогноза государственных нужд, а также регулировать весь цикл закупок от прогнозирования до аудита и контроля. Расширяется перечень процедур при реализации заказа. Кроме электронного аукциона, предлагается использовать открытый конкурс, а также конкурс с ограничением участников через процедуру предквалификации. Хотя уже принимался ряд поправок по предквалификации, но, оказывается, предквалификация не работала в регионах, причем независимо от того, запрос ли это котировок, закрытый способ осуществления закупок или закупки из единственного источника. Вот почему, как известно, вводилось такое положение, что, если при проведении электронных торгов цена падает ниже 25%, то аукцион вообще останавливается, хотя такая мера отнюдь не повышала качество торгов.
Для того чтобы критика была не голословной, а предложения – эффективными, оценим структуру закупок в 2010–2011 годах по данным официального сайта. Так, в 2010 году около 20% контрактов шли по конкурсу, 58% – электронные аукционы, 13,5% – закупки у единственного поставщика. А вот в I полугодии 2011 года поражает такая цифра: 43% всех закупок осуществлялись у единственного поставщика, и это уже тревожный сигнал, свидетельствующий не столько об усилении монополизации сферы госзакупок, сколько о несовершенстве самого закона.
Ведь что происходит по факту? Дело в том, что сложные закупки явно не умещаются в прокрустово ложе электронного аукциона. Поэтому заказчик пользуется простым способом – законодательно обходит эту норму, наращивая объем, и вот уже до 43% заказов размещаются у единственного поставщика. Конечно, это плохо.
Но есть еще один непростой момент, связанный с несостоявшимися конкурсами. Дело в том, что у нас действительно растет количество несостоявшихся процедур: не состоялись 55% открытых конкурсов по итогам первого полугодия текущего года и около 56% электронных аукционов за этот же период. А значит, и эти объемы в итоге ушли к единственному поставщику. Потому что если конкурс не проходит, то по определенным процедурам этот контракт заключается, что называется, в ускоренном, неконкурсном режиме. Если сложить 43% несостоявшихся процедур, приходящихся на единственного поставщика, выходим на 70% госзаказа на федеральном уровне, размещенного у единого поставщика без проведения соревновательных конкурсных процедур. Для определенной части заказов это, может быть, обоснованно. Но их постоянный рост не может не тревожить. И, может быть, это одна из основных причин, которая подталкивает власть и бизнес к внедрению принципиально новой системы закупок.
Подтверждают сказанное результаты последнего исследования Европейского банка реконструкции и развития – даже во втором эшелоне стран Европы (Румыния, Грузия, Украина, Хорватия и им подобные) Россия занимает далеко не первое место по показателям правовой защиты системы госзакупок. Обидно, но факт.
Так в чем состоит идеология принимаемого закона о федеральной контрактной системе? В первую очередь это сквозное регулирование всего цикла от планирования до оценки конечного результата с учетом качественного и количественных параметров. Это не значит, что общество или профессионалы не контролируют этапы планирования и размещения заказа, заключение и исполнение контракта. Конечно, контролируют, но основной акцент делается на результат. Более того, кроме контроля, вводится понятие «аудит» как соотношение, сопоставление результата и качества закупки с первоначально заявленной ценой, первоначально заявленными параметрами.
Вот как выглядит цикл размещения заказа: прогнозирование, планирование всего заказа, прогнозирование и планирование размещения, исполнения, мониторинг исполнения, аудит результата. Соответственно, ФКС представляет совокупность мер правового, организационного, экономического характера, для чего в законе выделяются три базовые части: планирование, осуществление закупок, контроль и аудит.
Качество планирования в ФКС повышается. План не висит в воздухе, он увязан с мероприятиями госпрограмм. И в открытом доступе можно видеть, как мероприятия госпрограммы любого уровня материализуются, то есть превращаются в объекты закупок с основными параметрами. Понятно, что этот трехлетний план конкретизируется к году наступающему и превращается уже непосредственно в декабре предыдущего года в план–график исполнения годового заказа, то есть в план–график сбора фактически лотов. Только из этого плана–графика, доступного накануне, данный заказ может быть размещен непосредственно на сайте для того, чтобы к нему имелся доступ у всех уважаемых участников рынка, общественных контролеров, государственных контролеров и т. д. И немаловажным является факт публичного, т. е. через сайт, обоснования выбора процедуры закупки, которое начинается уже на стадии плана–графика. Также на сайте будет помещено ответственное решение заказчика, о какой закупке идет речь и какую процедуру он выбирает в соответствии с законом как наиболее эффективную для удовлетворения государственно–публичных нужд. И все эти стадии – трехлетний план, годовой, план–график – абсолютно открыты обществу.
Что касается расширения способов закупки, то инноваций в этом направлении немного. Открытый конкурс в том виде, в котором он существует в 94–м законе, но при корректировках, связанных с уровнем цены, остается и в новом законе. Причем остается основным способом. Подавляющее большинство товаров, работ и услуг должны быть оценены не только по стоимости, но и по определенным параметрам, связанным с качественными характеристиками, гарантийным обслуживанием, сроками и т. д. Кроме того, на 20% уменьшается возможность изменения цены в закупках, связанных со сложной техникой, в творческих работах, научно–исследовательских.
Конкурс с ограниченным участием по сути узаконивает предквалификацию, которую может проводить заказчик. Это значит, что заказчик получает право для определенных групп товаров при определенных группах закупки устанавливать предквалификационные требования. Они перечислены в законе, но как отдельная процедура с отдельным опротестованием, отдельной системой обжалования. Это непростая норма, серьезная, требует еще взвешенного подхода и изучения. Но это настоятельное требование представителей и ряда ведомств, и ряда отраслей, чтобы в особых случаях, в случаях, допускаемых правительством, у заказчика появился такой механизм.
Предполагается уточненная редакция двухэтапного конкурса только для сферы науки, искусства и проектной работы, когда невозможно описать объект закупки. Это значит, что выходя на решение той или иной научной задачи, заказчик не всегда может точно сформулировать конечный итог, лишь понимая его эффекты. Поэтому в рамках открытого конкурса заказчик проводит первый этап, обсуждая с потенциальными исполнителями не только свои цели, но и методы их достижения. После этого заказчик уточняет свое техническое задание и приглашает уже соответствующих целям и задачам потенциальных участников ко второму этапу, который проводится по схеме уже открытого конкурса с точным описанием объекта закупки, с точной ценой, с соответствующими другими требованиями, если заказчик считает их необходимыми.
Электронный аукцион должен остаться. Такой способ эффективен при приобретении стандартизированных товаров, специально не изготовляемых, то есть уже существующих на рынке и в достаточной зоне конкуренции. Это значит, что и ценовые параметры, и параметры качества в полном объеме заданы рынком. Если такой подход получит поддержку правительства, то налицо преемственность с 94–ФЗ. Естественно, этот аукцион может быть сокращен по времени: товар есть на рынке, план имеется, с ним ознакомились. И в трехлетнем плане уже точно есть годовой план размещения заказа на текущий год, поэтому формальную процедурную часть можно сократить до 70 дней.
Запрос котировок остается в прежнем виде с добавлением электронной формы. Честно говоря, такой опыт осуществления 500–тысячных и 100–тысячных закупок на взгляд профессионалов не такой уж неэффективный. Поэтому вводятся ограничения, что не более 10% от объема закупок до 500 тыс. руб. может проводиться методом котировок. А по 100–тысячным закупкам – до 5% объемов госзаказа.
Что касается запроса предложений, то это такая процедура, когда в открытом доступе публикуются соответствующие предложения к этому конкурсу. Но заказчик принимает одно из наилучших сформированных предложений потенциальных поставщиков. Есть лишь два случая узаконенного применения этой процедуры, которая не включается в план–график: это уход с несостоявшейся процедуры, когда налицо единственный поставщик. Или уход из так называемых срочных методов закупки. Конечно, процедура запроса предложений не соответствует всем критериям конкурентности, но это намного лучше, чем просто переход к единственному поставщику. То есть мы в любом случае еще раз выходим на рынок, делаем предложения, и потом, в рамках определенных требований заказчика, принимается окончательное решение.
Отдельная больная тема – это фирмы–однодневки, которые могут выиграть конкурс, чему сами заказчики иногда способствуют. Если заказчик не выставил требования по финансовому обеспечению, конечно, к нему придут фирмы–однодневки. И если к тому же он осуществляет авансовый платеж, то к нему тем более придут фирмы–однодневки, заберут деньги и обязательно скроются.
Поэтому в новом законе заложены инструменты защиты прав заказчика. Таких инструментов много: это требования допусков или лицензий, необходимость требований финансового обеспечения, неосуществление авансовых платежей, поэтапная приемка и оплата товара для того, чтобы сопровождать исполнение контракта. И если заказчик использует эти механизмы, то фирмы–однодневки к нему не придут, потому что на 30% от стоимости контракта ни один банк банковскую гарантию фирме–однодневке не даст. Банки свои деньги умеют считать.
Для строительства, особенно дорожного, требует пояснения такой момент, как невозможность участия в госзакупках из–за позднего поступления денег из федерального бюджета в регионы. Так вот, это совершенно не взаимосвязанные процессы. И если субъект Федерации имеет проект, на 100% обеспеченный собственными ассигнованиями и лимитами субъекта Российской Федерации, то федеральный бюджет делает не что иное, как возмещение этих расходов через субсидию. Поэтому, строго говоря, не нужно даже ждать никакого поступления субсидий, нужно планировать конкурс, объявлять его, заключать контракты на лимиты регионального бюджета. Но и, конечно, никаких задержек перечисления субсидий с этой точки зрения быть просто не может, потому что у них есть графики перечисления. Эти вопросы, как правило, регулируются соглашениями между министерствами и субъектами Федерации. Все эти сроки известны. Наверное, здесь, скорее, проблема в том, что, например, региональные финансовые органы поздно распределяют или доводят лимиты до заказчиков. Но это вопросы сугубо внутренней организации деятельности органов исполнительной власти. Лимиты должны быть доведены с самого начала года в полном объеме, как предусматривает сейчас федеральный бюджет, и даже не на один год, а на три года, что и позволяет планировать заключение контактов, их оплату не в годовом режиме, а как минимум в трехлетнем. К сожалению, большинство заказчиков этим крайне редко пользуются.
Принятие 94–ФЗ создало предпосылки к изменению коррупционной ситуации в стране. К сожалению, он был практически единственным борцом за интересы всех сторон в сфере размещения госзаказа. И понятно, что на этот закон легла нагрузка, в том числе и не свойственная ему самому, поскольку предполагалось, что принятие 94–ФЗ и его реализация решат все проблемы коррупции, обеспечат эффективность формирования заказа и так далее. Но совершенно очевидно, что 94–ФЗ – это закон по размещению госзаказа, т.е. о том, как довести необходимое решение до заключения контракта. И понятно, что когда жесткие нормы 94–ФЗ начали работать, а они действительно, надо признать, были достаточно жесткие, коррупция начала перемещаться в другие сферы: планирования и исполнения контрактов. Это те сферы, которые, совершенно очевидно, не может регулировать в нынешнем состоянии 94–ФЗ и в которых, в общем, коррупция достаточно вольготно себя чувствовала. Действительно, нечистые на руку заказчики и участники торгов как раз там и брали свою коррупционную маржу. И понятно, что предложения по управлению, регулированию всего цикла государственного заказа прежде всего должны быть направлены на то, чтобы ликвидировать ту самую коррупционную маржу. Она возникает тогда, когда вместо обоснованной цены на товар, работу, услугу назначается цена, в которую уже включается коррупционная маржа. Та самая разница, которая потом, в ходе исполнения контракта делится между недобросовестными участниками. И в этой связи, конечно, введение регулярных механизмов в федеральные контрактные системы позволит ну если не полностью победить, то уж, во всяком случае, взять под контроль коррупцию. А если на это еще накладывается общественный контроль на всех этапах госзакупок, то, соответственно, через гражданское общество замыкается обратная связь, благодаря которой любая система, в том числе контрактная, становится более устойчивой. Это совершенно очевидно.

Ирина ПОЛЯКОВА,
кандидат экономических наук,
обозреватель «ТР»

24.11.2011