Правила игры для ГЧП

Одной из важнейших задач транспортной отрасли России
остается снятие инфраструктурных ограничений.

Одной из важнейших задач транспортной отрасли России остается снятие инфраструктурных ограничений. Большие надежды в этом смысле государство возлагает на сотрудничество власти и бизнеса в рамках проектов ГЧП. В настоящее время и бизнес, и банковская сфера с нетерпением ожидают выхода в свет федерального закона о ГЧП, который призван существенно упорядочить «мозаику» проектного финансирования в России. Но даже этого недостаточно: чтобы ГЧП заработало в России полноценно, важны не столько деньги и бюджетное финансирование инфраструктурных проектов, сколько последовательные, стабильные и долгосрочные правила игры. Пока эти правила только формулируются.

Новые инструментарии

Системообразующим законом, который формирует ландшафт и правила игры в этой отрасли, остается федеральный закон о государственно–частном партнерстве, который сейчас дорабатывается после первого чтения, прошедшего еще в апреле 2013 года. В процессе написания закона шла длительная дискуссия между его создателями. Федеральная антимонопольная служба настаивала на жестком законе прямого действия, а позиция Министерства экономического развития сводилась к рамочному закону, который бы позволял субъектам РФ в своих законах более детально прописать условия деятельности в области ГЧП. В настоящее время этот закон ждут инвесторы и региональные власти, поскольку это серьезный качественный скачок в снижении рисков и в прояснении правил игры на этом поле.
Председатель Комитета Государственной думы РФ по вопросам собственности Сергей Гаврилов объясняет актуальность закона о ГЧП прогнозами Минэкономразвития, которые стимулируют бизнес к тому, чтобы оставлять капитал внутри страны, давать ему привилегированные условия для инвестирования, в том числе с точки зрения гарантий. «В новом инвестиционном кодексе, который будет приниматься на базе ГЧП, мы хотим обеспечить весь необходимый институт прозрачности, конкурсности процедур, простоты, гибкости и гарантии частных инвесторов, – сказал депутат. – Институт концессий, который у нас активно применялся, на наш взгляд, показал свою несостоятельность, и поэтому он модифицируется в институт, в большей степени связанный с бюджетной окупаемостью, перераспределением финансовых рисков примерно 70 на 30 в пользу публичного партнера, в пользу тарифов с компенсацией. Задача состоит в том, чтобы максимально обеспечить гарантии, обеспечить гибкость форм».
Изначально планировалось, что закон будет рамочным: в нем предполагалось прописать лишь общие принципы отношений частного и публичного партнера, дать определение ГЧП, а регионам давали возможность вводить дополнительное регулирование в собственных законах. Однако позднее ситуация изменилась: ко второму чтению в законопроекте будут прописаны одиннадцать форм ГЧП, отличных от концессионных соглашений и используемых в мировой практике. «По сути дела, мы приняли все основные европейские формы и надеемся, что если вопрос у нас будет успешно решаться, то такие проекты, как строительство железной дороги Лосево – Каменногорск, мало будут отличаться от проекта Рен – Леман или проект ВСМ Амстердам – Брюссель от проекта ВСМ Москва – Казань, – прокомментировал Сергей Гаврилов. – Это позволит гарантировать привлечение средств, сделать этот процесс прозрачным и в то же время избежать рисков, таких как в Португалии и Греции. Мы хотим жестко увязать эту конструкцию с Бюджетным кодексом, чтобы не превышать лимиты бюджетных обязательств, определенных по ГЧП, не превышать потолок госдолга в этой связи, чтобы ситуация была стабильной, и при этом выйти за горизонты трехлетнего планирования бюджета».
Сергей Гаврилов признал, что падение или излишняя волатильность потребительского спроса вынуждены компенсироваться ростом бюджетной составляющей. «То есть если у нас остается плата за доступность, то она компенсируется, к сожалению, за счет государства или квазигосударственных фондов, – пояснил он. – Сейчас мы ведем активную работу с инвесторами и с субъектами Федерации, дабы предусмотреть механизм изменения соглашения о ГЧП в случае изменения конъюнктуры и сохранить тарифные и бюджетные обязательства в пользу частного партнера». «Наш проект будет революционен благодаря тому, что мы среди участников прямых соглашений вводим новые инструментарии, – считает депутат. – Это, по сути дела, финансовые институты, которые со своей стороны стимулируют развитие инвестиционных проектов через формирование залоговой базы и института собственности, при этом мы ограничиваем потенциальных собственников инфраструктурных проектов инвестиционными и эксплуатационными обязательствами на какой–то срок – так же, как сделали в области инфраструктуры жилищно–коммунального хозяйства». Планируется, что закон будет принят и заработает уже в этом году.

Существующий ГЧП–ландшафт

Транспорт остается лидирующим сегментом экономики по реализованным объектам в сфере ГЧП, отмечает заместитель министра транспорта РФ Олег Белозеров. По его данным, к 2020 году в транспортную инфраструктуру России будет вложено около 12 трлн рублей, причем 5 трлн планируется привлечь за счет частных инвесторов. Больше всего реализуемых проектов по схеме ГЧП приходится на дорожную отрасль, где основным заказчиком остается Государственная компания «Автодор». По словам председателя ее правления Сергея Кельбаха, стратегической целью госкомпании является создание к 2030 году опорной сети скоростных автодорог протяженностью 12 000 километров. Исходя из программы деятельности Автодора, перспективная емкость рынка строительно–монтажных работ оценивается около 130 млрд руб. в год, а в следующие пять лет объемы аналогичных капвложений удвоятся. На сегодня по схемам ГЧП реализуются такие проекты, как строительство скоростной дороги М–11 Москва – Санкт–Петербург, ЦКАД, М–1 «Беларусь», М–3 «Украина», М–4 «Дон».
Ключевыми задачами по формированию рынка ГЧП в России Сергей Кельбах назвал снижение удельной стоимости затрат, максимальную проработку механизмов управления рисками в таких проектах, как формирование новых механизмов привлечения долгосрочных финансовых ресурсов, в том числе средств пенсионных фондов и страховых компаний, а также ряд других системных мер. Важной задачей также он назвал формирование инструментов страхования концессионных соглашений. Большие надежды глава Автодора в этом смысле возлагает на создаваемую в настоящее время национальную ассоциацию инвесторов и операторов дорожной отрасли. «В ближайшее время мы приступим к организационным процедурам по созданию ассоциации», – заявил Сергей Кельбах. Он также сообщил, что стратегия перехода к контрактам жизненного цикла дает результаты: «Это видно по числу участников, которые приходят к нам на конкурсы».
Осваивает рынок ГЧП и Федеральное дорожное агентство, говорит его руководитель Роман Старовои?т. В частности, один из инвестпроектов – это «проект 12–тонников», реализуемый в форме ГЧП. Он подразумевает систему взимания платы за проезд по федеральным дорогам с владельцев (пользователей) транспортных средств массой более 12 тонн, которые наносят наиболее существенный ущерб дорогам РФ. «По предварительным расчетам, за весь период реализации проекта (порядка 13 лет) поступления в федеральный бюджет составят около 1 триллиона рублей. Все эти средства будут направлены на развитие автодорожной сети, что позволит осуществлять своевременный и качественный ремонт проезжей части, а также увеличить пропускную способность дорог», – отметил Роман Старовойт. Другим важным инвестиционным проектом является строительство мостового перехода через реку Лена в районе Якутска. Кроме того, уже начата реализация Концепции развития объектов дорожного сервиса вдоль автомобильных дорог, в рамках которой будут разработаны единые стандарты размещения объектов придорожного сервиса, что позволит сделать более комфортным передвижение по федеральным трассам РФ. Также специалисты ведомства создадут генеральную схему точечного развития многофункциональных зон для обслуживания водителей и пассажиров, так называемую дорожную карту.

ГЧП в регионах

Неверно было бы думать, что проекты ГЧП реализуются лишь на уровне Федерации. Активно включаются в этот процесс и регионы. Так, недавно министр транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан Ленар Сафин представил проект строительства магистрали в составе транспортного коридора «Европа – Западный Китай». Новая платная трасса соединит федеральные дороги М–7 «Волга», Казань – Оренбург и М–5 «Урал». В рамках создания международного транспортного коридора с 2005 года ведется реализация инвестиционного проекта «Строительство платной автомагистрали Шали (М–7) – Бавлы (М–5)» в развитие нового маршрута федеральной автомобильной дороги Казань – Оренбург. Общая протяженность трассы составляет 294 километра. Проект реализуется на принципах ГЧП. На строительство новой автодороги на сегодняшний день потрачены около 21 млрд рублей. В частности, 3,5 млрд были выделены федеральным бюджетом, 8,4 млрд – из бюджета Республики Татарстан, а также 9 млрд – из средств частного инвестора. На сегодняшний день уже проведены дорожные работы на участке в 100 километров.
Еще несколько проектов реализуются в Республике Удмуртия – это строительство моста через реки Кама и Буй. По словам министра транспорта и дорожного хозяйства Удмуртии Олега Гарина, это первый региональный концессионный проект в дорожной отрасли. Уникальность проекта также заключается в соотношении частных и государственных инвестиций: в данном случае это 2,6 к 1. Согласно проекту общий объем финансирования составит 13,943 млрд рублей. Удмуртия готова вложить 1,343 млрд рублей, из Инвестфонда 2,516 млрд рублей. Остальные средства – концессионер. Проект реализуется в рамках федерального закона о концессиях и предусматривает строительство мостовых переходов и подъездных дорог протяженностью около 15 км, включая мост через реку Кама. Длина моста через Каму должна составить 1,08 км, через реку Буй – 223,54 м. Строительство моста и его эксплуатация предполагаются в течение 49 лет в рамках концессионного соглашения, заключенного между правительством Удмуртии и консорциумом инвесторов.

ГЧП–климат улучшается

Инвесторы так же положительно оценивают созданный в России инвестиционный климат. Так, главный исполнительный директор Macquarie Russia & CIS Infrastructure Fund Аарон Рубин отметил «колоссальные улучшения», произошедшие в этом плане в России в последнее время благодаря усилиям Минтранса России и прорывам Автодора и Росавтодора. Привлекательными сторонами России для международных инвесторов эксперт назвал накопленный в стране опыт и историю уже реализованных проектов, а также стабильный спрос на инфраструктуру. Но при этом он подчеркивает, что необходимо дальнейшее развитие институтов и создание более комфортных условий для частных денег, поскольку сейчас Россия рассматривается все же как высокорисковая страна.
Аарон Рубин также рекомендует государству проявлять больше гибкости в отношении конкретных инициатив. Например, он предлагает «дать больше власти» таким компаниям, как Автодор. «У них очень сложная задача, – поясняет он. – С одной стороны, защитить общественные интересы, а с другой – создать хороший инвестиционный продукт с низким риском». Сложность состоит в том, чтобы убедить инвестора вкладывать деньги. Ведь известны примеры, когда спрос падал, и потребители просто отказывались пользоваться платным продуктом. Сегодня роль Автодора сводится к тому, чтобы сбалансировать интересы всех сторон: предоставить правильный продукт населению, но одновременно гарантировать инвесторам низкие риски.
Еще один институциональный инвестор – Европейский банк реконструкции и развития – также принимает активное участие в ГЧП–рынке России, рассказывает управляющий директор по России ЕБРР Наталья Ханженкова. По ее словам, за 20 лет присутствия в России банк инвестировал более 2,6 миллиарда евро в сорок проектов в разных отраслях транспортного сектора. А в настоящее время интерес банка вызывают проекты строительства трассы М–11, моста через Лену, ЦКАД, а также проект финансирования системы взимания платы ТС массой свыше 12 тонн на основании концессионного соглашения и др. Она также подтверждает, что за это время Россия прошла большой путь. «Начиная с 2005 года, когда был принят закон о конституционных соглашениях, была проделана огромная работа для того, чтобы приблизить проекты ГЧП к международным стандартам. Для нас было принципиально важно внесение положений о возможности заключать прямые соглашения с кредиторами, потому что это защищает интересы кредиторов, дает нам возможность финансировать такие проекты. Концепция контрактов жизненного цикла способствовала снятию неоправданных рисков спроса с частного инвестора», – считает Наталья Ханженкова.
В отношении нового разрабатываемого федерального закона о ГЧП представитель ЕБРР отметила, что банк был среди сторонников рамочного подхода к закону. «Мы считаем, что важно сохранить элемент гибкости в регулировании государственно–частного партнерства», – прокомментировала она и напомнила, что закон не сможет заработать в полной мере без внесения соответствующих изменений в бюджетное законодательство, тарифное регулирование и Земельный кодекс. Также опасным моментом она считает слабую проработку инвестиционных проектов регионов по сравнению со столицами. «Естественно, в регионах риски выше, – рассказала Наталья Ханженкова. – Поэтому для региональных проектов без более подробно разработанной методологии будет очень сложно предложить проекты, которые будут интересны инвесторам». Она добавила, что в настоящее время ЕБРР работает с Минэкономразвития по подготовке методологических рекомендаций. Они помогут в структурировании и проработке проектов, чтобы не было неудачных проектов, которые лягут бременем на бюджет, но не будут приносить эффект.

Нужна методология

Российская банковская сфера также со сдержанным оптимизмом открывает для себя рынок ГЧП. Так, старший вице–президент Банка «ВТБ» Юрий Молчанов позитивно оценивает динамику реализации проектов в этой сфере. Он перечислил такие проекты, как Западный скоростной диаметр в Санкт–Петербурге, мостовые переходы через реки Кама и Буй, аэропорт Пулково, а также прошедшие квалификацию проекты «Мост через реку Лена», «М–11» и проект «12 тонн». Объем частных инвестиций только в последних трех проектах он оценил в 60 млрд рублей, а общий объем частного финансирования в перечисленных проектах превышает 200 млрд рублей. «Ограничений привлечений частных средств на этот рынок немного, – считает он – и цифра в 5 трлн рублей частных инвестиций, о которой говорил заместитель министра транспорта РФ Олег Белозеров, не выглядит заоблачной».
При этом банкир отмечает, что для привлечения серьезных частных средств сегодня необходимо обеспечить решение методологических задач. «У нас сегодня мало заключенных соглашений, – пояснил он. – И каждый раз, начиная новый проект, мы изобретаем велосипед, чему очень рады наши консультанты, потому что они каждый раз начинают работать с чистого листа, что позволяет им выставить хорошие счета». Юрий Молчанов полагает, что эту практику пора упрощать, применяя стандартизированные концессионные соглашения, совершенствуя типовые методы расшивки «узких мест» в концессионных соглашениях. Он также считает важным начать внедрение принципов проектного финансирования. «Мы должны обеспечить возможность модифицировать проект, передавая риск концессионеру, что позволит нам и удешевлять проект, и дать возможность внедрять новые технологии. И когда мы говорим об эксплуатации, необходимо отойти от нормативных сроков проведения ремонтов, зафиксировав лишь необходимые параметры качества».
Не слишком уютно чувствуют себя пока на рынке ГЧП и строители. Как считает генеральный директор компании «Автобан» Алексей Андреев, в настоящее время российский бизнес вынужден принимать те правила игры, которые навязывает государство. В частности, при конкуренции с крупнейшими финансовыми институтами строители не имеют преимущества в доступе к «длинным» деньгам, говорит он. При этом у финансовых институтов нет должной технической экспертизы для выбора подрядчика по строительству сложного объекта и управления таким проектом. И проводя внутренние тендеры, они выбирают строителя, который предложит наименьшую цену. Еще одной проблемой для строительной компании Алексей Андреев видит невозможность участия строительного бизнеса в крупном проекте из–за нехватки собственных финансовых средств. «Это не свойственная для строителей роль – формировать концессионное соглашение, – говорит он. – Строитель должен строить и получить деньги». Он назвал участие строительного бизнеса в концессиях «вынужденной мерой», при которой строители должны строить «за минимальную цену и при этом нести массу рисков». Его мнение сводится к тому, что роль государства здесь – сформировать приемлемую институциональную среду как для разработки, так и для реализации партнерских проектов, имеющих социально–экономическое значение.
С представителем строительного бизнеса не согласен член генерального совета Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» Альберт Еганян. По его мнению, условия меняются, поэтому самим строителям необходимо подстраиваться под требования рынка. «Это то же самое, как если бы производители компьютеров в 1950–е годы сказали, что производят только печатные машинки и не готовы производить ЭВМ», – привел аналогию Альберт Еганян. По его мнению, динамика развития экономики в мире говорит о том, что максимальных успехов добиваются те строительные компании, которые осваивают управление такими сложными проектами, как концессия, и иными формами ГЧП, которые умеют формировать консорциумы и расширяют свой бизнес. Он полагает, что глупо жаловаться на банки и финансовые институты, которые управляют проектами, и что бизнесу необходимо наращивать собственные компетенции. «Либо рынок в ближайшие несколько лет структурируется, и строители с проектировщиками придут к классической западной формуле ГЧП, либо мы будем жить по формуле развивающихся стран», – считает он.

Инвестиционный «прилавок»

Впрочем, инфраструктурный рынок в России сейчас выглядит недостаточно структурированным, подтверждает Альберт Еганян. Он так описывает инвесторов, работающих на российском рынке: часть из них могут рисковать, но не удовлетворены нормой доходности; другие не хотят рисковать, но не удовлетворены теми критериями защиты инвестиций в рамках конкретного проекта, которые им предлагаются.
Он объясняет: «На данный момент у нас есть региональные администрации, которые испытывают потребность в инвестициях в совершенно различных сферах; есть отечественные госбанки, которые недовыбирают ими же самими отведенные лимиты на российскую инфраструктуру; есть иностранные инфраструктурные фонды, которые активно интересуются инфраструктурой; есть частные компании, которые готовы стать операторами; есть множество строителей, которые заинтересованы в расширении этого рынка; наконец, есть крупные российские и иностранные поставщики. То есть все вокруг этого «прилавка» ходят, кто–то с деньгами, кто–то с товаром, и все выражают огромный интерес. Проблема состоит в том, что продавцы не выставляют на рынок большого количества реально структурированных проектов». То есть деньги на этом рынке есть, другое дело, что не любой проект их может получить, поскольку не соответствует определенным правилам и стандартам.
При этом в России существует нормативная база для того, чтобы реализовывать порядка 60–80% проектов: это в том числе закон о концессиях, гражданское законодательство, принимаемый закон о ГЧП, частично ФЗ–44 о ФКС. «Если будут отработаны механизмы по ФЗ № 44 о контрактной системе и по закону о ГЧП, палитра возможных к реализации проектов с этих 60% повысится еще выше», – поясняет Альберт Еганян. Но проблема в том, что даже при наличии нормативной базы проекты не реализуются. И причиной юрист видит «юридическое иждивенчество», когда каждый проект требует нестандартизированного индивидуального подхода. «По мегапроектам такой подход зачастую целесообразен, но 99% остальных проектов должны реализовываться по типовым методикам», – уверен он.
В то же время согласно консенсус–прогнозу Всемирного банка национальной российской экономике необходимо 1,2 триллиона долларов инвестиций до 2020 года, чтобы приблизиться хотя бы к показателям Португалии. Впрочем, есть и альтернативные подсчеты того же Всемирного банка, которые гласят, что только для поддержания текущего уровня инфраструктуры в том виде, в котором она у нас есть, необходимо ежегодно инвестировать в нее 34% от ВВП. «Мы не можем поддержать текущий уровень инфраструктуры, даже если весь российский бюджет туда отправлять», – резонно замечает Альберт Еганян. Так что на «прилавке» надо наводить порядок, в противном случае в экономике России не будет того объема инвестиций, который необходим даже для сохранения гигиенического минимума, резюмирует юрист.

Не в деньгах счастье

Почему же в России инвестиционные проекты идут не так споро, как это хочется государству, несмотря на то, что есть законодательная база, поддержка федеральных органов власти и муниципалитетов? На этот вопрос отвечает управляющий партнер инвестиционной компании Altera Capital Кирилл Андросов. По его мнению, сегодня в мире придумано много разных моделей, однако в России последовательно используется только одна: «затраты плюс», которая не очень удобна крупному бизнесу. «Пока мы не перейдем на долгосрочную модель от 5 и более лет, у нас не будет действенных стимулов находить экономию на операционных издержках и капитальных затратах. Ведь чудес в экономике не бывает», – скептически выразился он. Фактор «икс», почему инвесторы пока не выстраиваются в очередь для реализации проектов в России, – это цена капитала, которая сложилась в стране. Сейчас долгосрочные инфраструктурные инвестиционные проекты – длинные по горизонту возвратности и низкие по ожиданиям доходности. До тех пор, пока цена российского капитала больше 10%, у нас будет мало капитала на эти проекты, считает Кирилл Андросов.
Интересно, что фонд, которым управляет Altera Capital, не инвестирует в инфраструктуру России именно по причине низкой доходности и длинного горизонта окупаемости. Тем не менее Кирилл Андросов выказал осторожный оптимизм, поскольку в России уже появились инвесторы, которых устраивает доходность 10–12% при сроке окупаемости 20 лет и выше. Он привел цифры, согласно которым в ближайшие шесть лет в развитие транспортной инфраструктуры России будут инвестированы порядка 10 триллионов рублей. «Это колоссальный рынок, – считает он. – Кроме того, что на эти деньги будет создана инфраструктура, появится большое количество сервисных компаний, которые эту инфраструктуру должны будут построить. И это тот сектор, куда фонды, подобно нашему, должны обратить пристальное внимание. Формируется большой класс игроков, где доходность может быть существенно больше, чем те самые 10%».
В целом эксперты рынка пришли к выводу, что для инвесторов важны не столько деньги и бюджетное финансирование инфраструктурных проектов, сколько последовательные, стабильные и долгосрочные правила игры. Пока эти правила в России только формулируются.

Людмила ИЗЪЮРОВА,
обозреватель «ТР»

16.01.2014