Инициатива снизу

даст основание привлечь для реализации региональных проектов ГЧП федеральные средства.

Очередной семинар Ассоциации «РАДОР», где рассматривалась практика привлечения внебюджетных инвестиций в дорожное хозяйство субъектов РФ, не изменил традиции: обсуждение разных аспектов темы носило дискуссионный характер. Представители регионов, порой вступавшие в полемику с экспертами консалтинговых компаний, стремились таким образом прояснить для себя все стороны обсуждаемого вопроса. И было о чем спорить, ведь инвестиционная деятельность в дорожной отрасли в настоящее время регулируется разными законами. И надо было разобраться, по какому из них лучше структурировать тот или иной региональный проект ГЧП, чтобы он получил федеральную финансовую поддержку.
Региональные законы о ГЧП в 65 субъектах РФ действовали еще до того, как вступил в силу Федеральный закон № 224 о государственно–частном партнерстве, напомнил генеральный директор Российской ассоциации территориальных органов управления автомобильными дорогами («РАДОР») Игорь Старыгин. Опираясь на региональное законодательство, и пытались реализовать первые проекты ГЧП некоторые субъекты РФ. К сожалению, эти начинания были не очень успешными. В прошлом году Ассоциация «РАДОР» провела анализ проблем, возникших на пути внедрения ГЧП в дорожной сфере в регионах. В их числе – низкая финансовая обеспеченность региональных бюджетов, высокие риски частных инвесторов, отсутствие долгосрочных дешевых кредитов на финансовом рынке, низкая способность регионов к самостоятельной подготовке проектов для инвесторов, высокая стоимость услуг консалтинговых компаний.
Но ситуация в этой сфере постепенно меняется. В настоящее время на федеральном уровне действуют два закона: ФЗ № 115 о концессионных соглашениях и ФЗ № 224 о государственно–частном партнерстве. Теперь важно понять: в каких случаях и по каким законам лучше структурировать предлагаемые регионами проекты.
Заместитель руководителя Федерального дорожного агентства Дмитрий Прончатов напомнил, что по итогам заседания Госсовета в Новосибирске идет работа над совершенствованием механизма, согласно которому средства, собираемые в рамках системы взимания платы с большегрузов, можно было бы использовать на софинансирование проектов ГЧП в субъектах РФ, а также на строительство уникальных инженерных сооружений. И хотя в силу известных причин плата за проезд большегрузов по федеральным дорогам оказалась на первом этапе значительно ниже запланированного тарифа, уже сейчас видно, что за год система «Платон» позволит собрать приличную сумму. Эти средства могут быть использованы на строительство региональных объектов.
Смотр проектов ГЧП, претендующих на федеральное софинансирование, Росавтодор проводит с прошлого года на разных площадках. Ряд регионов, включая Новосибирскую, Вологодскую, Томскую области и Хабаровский край, сумели представить экспертам интересные и значимые в социально–экономическом плане проекты, которые находятся в высокой степени готовности.
Дмитрий Прончатов сказал о синергетическом эффекте, который наверняка могут иметь региональные проекты. Помимо федерального финансирования субъекты РФ будут привлекать и инвестиции частных операторов, которые для рационализации дорожно–строительных работ могут применять современные технологии и материалы. Региональные проекты также помогут задействовать ныне простаивающие мощности подрядных организаций.
По каким критериям будут распределяться федеральные субсидии? Как рассказала начальник Управления правового обеспечения и проектов государственно–частного партнерства Федерального дорожного агентства Елена Семенова, их определят готовящиеся к подписанию правила предоставления иных межбюджетных трансфертов на реализацию мероприятий региональных программ в сфере дорожного хозяйства, включая проекты, реализуемые с применением механизмов ГЧП. Важной частью этого документа является методика отбора таких проектов, содержащая, в частности, ряд критериев, которым они должны соответствовать для получения софинансирования за счет сборов системы «Платон».
К рассмотрению будут приняты капиталоемкие проекты стоимостью от 1,5 млрд руб., имеющие высокую степень готовности и положительное заключение по ценовому и технологическому аудиту. Структура проектов должна соответствовать требованиям ФЗ № 115 о концессионных соглашениях, а также учитывать привлечение из внебюджетных источников не менее 15% от общего объема требуемых средств.
Существенный момент: как подчеркнул генеральный директор ООО «Пи–Эм–Эй» Сергей Плотников, правила предоставления иных межбюджетных трансфертов предусматривают финансирование строительства только тех объектов (дорог и искусственных сооружений), которые после ввода будут эксплуатироваться на платной основе.
Претендент на получение федерального софинансирования должен подготовить паспорт инвестпроекта, сообщил Сергей Плотников, а также разработать финансовую модель, которая покажет как коммерческую, так и бюджетную эффективность проекта. Требуется пояснительная записка к проектно–сметной документации, представить которую необходимо в момент получения федеральных средств. Среди обязательных документов – положительное заключение госэкспертизы.
Что касается сроков предоставления федеральных субсидий, то, по словам Елены Семеновой, уже с 2017 года первые проекты, которые будут поданы на рассмотрение Росавтодора до 20 ноября текущего года, могут получить соответствующее финансирование. Многое, конечно, зависит от того, насколько качественно будет подготовлен проект. Ряд примеров показывает, что из–за отсутствия опыта регионы допускают много ошибок в финансовом моделировании, структуре проекта по источникам финансирования, схеме, по которой предполагается реализация проекта. Поэтому надо очень серьезно подойти к выбору команды специалистов, которые будут готовить документы.
По словам главного референта аппарата фракции партии «Единая Россия» в Госдуме РФ Максима Степанова, вступивший в силу с 1 января 2016 года федеральный закон о ГЧП стал неким аналогом закона о концессиях. На этапе разработки ФЗ № 224 у специалистов возникла даже идея объединить его с законом о концессионных соглашениях, и все механизмы, схемы и инструменты ГЧП урегулировать в одном законодательном акте. Это не было сделано потому, что по 115–му закону в сфере дорожного хозяйства реализуются уже много проектов, и полностью пересматривать отношения с концессионерами эксперты посчитали нецелесообразным.
Однако насколько применим в дорожной сфере федеральный закон о ГЧП? Федеральные и региональные дороги (за исключением частных автотрасс) с его использованием, увы, не построить, пояснил Максим Степанов. Тем не менее поле для применения ФЗ № 224 есть, это объекты дорожного сервиса и обустройства автотрасс, включая систему фотовидеофиксации. Ведь на них частная собственность возможна.
Большое подспорье регионам – разработанный Росавтодором методический документ, касающийся структурирования проектов, выбора оптимального инвестиционного механизма их реализации, привлечения внебюджетного финансирования. По словам руководителя практики ГЧП и инфраструктуры юридической фирмы VEGAS LEX Дениса Штирбу, методики содержат расширенный перечень инвестиционных механизмов, которые «зашиты» в закон о концессионных соглашениях.
В методиках представлены наиболее типологизированные инвестиционные модели, где соблюден баланс интересов государственной и частной сторон. Методики не являются обязательными для субъекта РФ, пояснил Денис Штирбу. Но в случае если вы планируете взаимодействовать с Росавтодором, использование этих методик позволит сразу перейти на понятный язык в общении со специалистами ФДА. Это сократит сроки их «погружения» в проект. Вобрав в себя существовавший прежде положительный опыт по оценке инвестпроектов, методики позволяют частному инвестору обоснованно и четко продемонстрировать свой интерес в автодорожном проекте ГЧП.
Государственным органам методики дают возможность определиться с инвестиционным механизмом проекта, оценить вопрос принципиально: стоит ли при отсутствии недостающих средств привлекать к реализации проекта частного инвестора или лучше подождать, пока не появится возможность реализовать проект в рамках 44–го закона о контрактной системе, без учета интересов доходности инвестора.
По мнению экспертов, Росавтодор в работе над методиками продвинулся значительно дальше многих других госорганов в формировании методологического, концептуального, системного подхода к оценке и рассмотрению инвестиционных проектов. Методики могут использоваться как индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами – потенциальными концессионерами, так и государственными органами.
Позволяет ли современное законодательство «упаковать» в один проект сразу несколько объектов? Этот вопрос, заданный эксперту генеральным директором Ассоциации «РАДОР» Игорем Старыгиным, важен для тех субъектов РФ, у которых не всегда есть возможность привлечь инвестиции в развитие инфраструктуры. По словам Дениса Штирбу, закон № 115 о концессионных соглашениях позволяет это сделать. Действительно, регионам не всегда нужны крупные, дорогостоящие автодорожные объекты, зато велика потребность в дорогах невысокой технической категории к населенным пунктам, особенно сельским.
Структурировать проект ГЧП на небольшой участок дороги не всегда экономически выгодно, потому что затраты на привлечение частного инвестора в этом случае будут неоправданно высоки, пояснил Денис Штирбу. Но если совместить строительство нескольких участков сельских и региональных дорог, объединив их в один проект, это значительно сократит затраты на этапе его подготовки, позволит консолидировать финансы. Кстати, практика показывает, что банки также охотнее идут на кредитование более крупных проектов. Словом, компановка нескольких дорожных объектов в один проект – перспективное направление, заключил эксперт.
По словам начальника ФКУ «Дороги России» Федерального дорожного агентства Ивана Григоровича, введение ФЗ
№ 115 нормы о частной концессионной инициативе дало возможность ускорить «упаковку» концессионного проекта и сделать ее гораздо дешевле для государства. Речь идет о тех случаях, когда в реализации инфраструктурных проектов заинтересована какая–то строительная компания или финансовый институт, которые так или иначе лоббируют подготовку соответствующих документов. Механизм частной концессионной инициативы позволяет переложить часть расходов по подготовке предпроектных решений, самого соглашения, разработке финансовой модели на частного инвестора, который может структурировать проект с учетом своих интересов. Использование собственных наработок при подготовке проекта концессионного соглашения и обоснование решений, которые частный инвестор может привнести в этот проект, дают возможность для применения инновационных технологий.
Презентация потенциальных проектов, проводимая Росавтодором на различных площадках, показала, что интерес к ним со стороны частных инвесторов, в том числе финансовых институтов, высокий. Это связано с тем, что предлагаемые условия финансирования проекта позволяют 75% планируемых расходов покрыть за счет средств федерального бюджета. Остальные денежные ресурсы в ходе строительно–монтажных работ должен вложить частный инвестор.
Работа на этапе согласования условий концессионного соглашения требует серьезных усилий со стороны экспертов и специалистов, которые должны быть в штате концедента. При отсутствии таковых надо изыскать возможность привлечь для этого профессиональных консультантов, пояснил Иван Григорович. Ибо концессионное соглашение – документ, по которому органу, ответственному за его заключение, придется жить вместе с концессионером большой промежуток времени. И от того, насколько грамотно будут зафиксированы все положения, которыми должны руководствоваться обе стороны при строительстве объекта и после его ввода, будет зависеть очень многое.
Перспективу реализации региональных проектов ГЧП с софинансированием из федерального бюджета партнер компании Herbert Smith Freehills Ольга Ревзина оценивает довольно оптимистично. По ее мнению, для этого есть все необходимые предпосылки. В период экономического кризиса государственно–частное партнерство выходит на первый план. Проекты ГЧП будут развиваться, во–первых, потому, что нет другого выхода и Правительство РФ определило этот инструмент как стратегический. Во–вторых, существующим законодательством предусмотрены различные формы структурирования таких проектов. У регионов есть возможность выбрать ту схему, которая им удобна.
Правда, основной источник финансирования региональных инфраструктурных проектов связан с работой системы «Платон», отдача от которой пока заметно ниже проектной. Если финансовая модель, заложенная в ней изначально, не будет исполняться, средств для поддержки регионов будет намного меньше. Поэтому, считает Ольга Ревзина, экспертам надо активнее работать в регионах, чтобы, исходя из приоритетных направлений их социально–экономического развития, сформировать проекты, важные с точки зрения бюджетной эффективности. Их не должно быть много. Тогда федеральные органы власти смогут включить их в соответствующие целевые программы.
Второй день семинара, проведенного при поддержке Федерального дорожного агентства, был посвящен мастер–классам по инвестиционным проектам в дорожном хозяйстве субъектов РФ на принципах ГЧП. С презентациями выступили заместитель министра транспорта и дорожного хозяйства Удмуртии Александр Соловьев, начальник отдела концессионных соглашений министерства транспорта и дорожного хозяйства Татарстана Людмила Груздева, заместитель министра транспорта и автомобильных дорог Рязанской области Владимир Гуйда, главный советник департамента дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области Михаил Образцов.
Особый интерес вызвал опыт Удмуртии, которая является пионером среди субъектов РФ в успешной реализации концессионных проектов. В сентябре текущего года в регионе планируется ввод в эксплуатацию на платной основе объектов, построенных в рамках такого проекта: мостовых переходов через реки Кама и Буй на автодороге Ижевск – Сарапул – Камбарка – граница Башкортостана. Александр Соловьев поделился опытом подготовки и реализации инвестиционных проектов и советами по оптимизации средств в ходе этой работы. В частности, он отметил необходимость подготовки грамотных специалистов в области применения механизмов ГЧП.
По итогам презентаций территориальных органов управления автодорогами экспертная комиссия проанализировала и оценила представленные проекты, а участники семинара задали интересующие их вопросы для применения опыта коллег на практике в своих регионах.

 Cергей ОЗУН,
 обозреватель «ТР»

ЭКСПЕРТНОЕ МНЕНИЕ
Нужен механизм взаимодействия

Максим ТКАЧЕНКО, исполнительный директор Центра развития ГЧП:

– В иных экономических условиях можно было отказаться от попыток привлечения частных инвестиций, заместив их классическими бюджетными, либо умерить аппетиты по ускоренному развитию транспортной инфраструктуры, но сокращение объемов ввода транспортной инфраструктуры только усилит негативные тренды в экономике, а также не позволит эффективно реализовать значимые для страны проекты, такие как проведение Чемпионата мира по футболу в 2018 году. В такой ситуации единственная возможная стратегия действий – это концентрация федеральных усилий на жизненно важных проектах с одновременным стимулированием региональных автодорожных ГЧП–проектов. То есть смещение акцента на формирование региональных и макрорегиональных транспортных каркасов, тем более если принять во внимание поставленную Президентом России задачу по удвоению объемов строительства и реконструкции автомобильных дорог регионального и местного значения.
Однако ситуация с региональными проектами тоже непростая, развитие региональной автодорожной инфраструктуры только за счет консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации – практически не реализуемая задача. Стоимость строительства автомобильных дорог регионального значения, крупных мостовых переходов и тоннелей без субсидирования из федерального бюджета – непосильная нагрузка для большинства региональных бюджетов. При этом стоит отметить, что системного механизма взаимодействия Федерации и регионов при реализации автодорожных ГЧП–проектов пока просто нет.
Как строить дорогу в рамках федеральной целевой программы (прямого бюджетного финансирования без всяких частных инвестиций) и получить на это субсидию из федерального бюджета, местным чиновникам понятно, но получить субсидию из федерального бюджета на реализацию концессионного регионального проекта на сегодняшний день невозможно – просто нет соответствующего механизма.

31.03.2016